VII SA/Wa 271/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek - Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w [...] kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: kpa, po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] m. [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że postanowienie organu powiatowego z dnia [...] marca 2008r. odmawiające - na podstawie art. 31 § 2 kpa - wszczęcia postępowania ww. w sprawie i utrzymujące je w mocy postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1496/08. W związku z ww. wyrokiem PINB [...] m. [...] wszczął z urzędu postępowanie i ustalił, że ww. stacja bazową telefonii komórkowej (maszt o wysokości 9,30 m wraz z systemem anten) została wzniesiona na podstawie zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2002 r., do którego nie wniesiono sprzeciwu. Po dopuszczeniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. ww. organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., umorzył postępowanie wobec braku podstaw do nakładania obowiązków w trybie nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ wojewódzki uchylił ww. decyzję i przekazał mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2856/11 oddalił skargę na powyższą decyzję. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., organ powiatowy ponownie umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując m. in., że sprawozdanie z 2009r. nie może stanowić podstawy do uznania, iż inwestycja obecnie spełnia wszystkie wymogi w zakresie pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska. Organ powiatowy na podstawie złożonej przez inwestora, zgodnie z postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., oceny technicznej stwierdził, że roboty budowlane wykonano prawidłowo, zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną oraz decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr - [...] umorzył postępowanie. Organ wojewódzki wyjaśnił różnicę między bezzasadnością żądania, a bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i stwierdził, że skoro pisemne żądanie strony dotyczy "doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem", to PINB [...] m. [...] winien załatwić sprawę co do istoty orzekając o zasadności bądź bezzasadności żądania. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze, iż złożone do akt sprawozdania (Nr [...],[...])1 z pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych dla celów ochrony środowiska sporządzono we wrześniu 2009 r. i grudniu 2011 r. Aby jednoznacznie stwierdzić, że inwestycja spełnia wymogi w tym zakresie należy zatem ocenić aktualne wyniki tych pomiarów. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o.o. i wnosząc o uchylenie zakażonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 77 § kpa, poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji czynności dowodowych PINB - u i brak dokonania oceny logicznej całego materiału dowodowego; - art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niezastosowanie i sugerowanie organowi I instancji konieczności nałożenia nieuzasadnionego obowiązku przeprowadzenia pomiarów pól elektromagnetycznych wbrew ww. przepisowi; - art. 107 kpa, poprzez niewskazanie zarzutów stowarzyszenia, co stanowi o wadliwości uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skarżąca przedstawiła przebieg sprawy i wskazała, że stację bazową wykonano zgodnie z projektem budowlanym i załączonymi do zgłoszenia dokumentami. Wyjaśniła, że w dacie zgłoszenia, tj. [...] czerwca 2002 r. w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymagane było zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę. Podniosła, że na żądanie organu złożyła już dodatkowo sprawozdania z pomiarów pól dokonane w 2009 r. i 2011 r., a zatem w świetle art. 122 a Prawo ochrony środowiska przy braku zmiany warunków pracy instalacji nie było podstaw do kolejnego żądania organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] m. [...] umarzającą postępowanie i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji musi być takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja pierwszoinstancyjna, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Istnieje zatem ustawowy obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy w jej całokształcie. W konsekwencji decyzje o charakterze kasacyjnym, przewidziane w § 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05). W konsekwencji tylko w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, a zgromadzony materiał dowodowy zawiera braki - ze względu na ich rozmiar - wręcz uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia, a więc organ odwoławczy nie może ich uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a., zastosowania znajduje art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu - nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jako przyczynę zastosowania omawianego przepisu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie konieczność dokonania ponownej oceny, w oparciu o aktualne wyniki pomiarów pól elektromagnetycznych, w celu jednoznacznego ustalenia, czy inwestycja spełnia wymogi w tym zakresie oraz obowiązek wydania decyzji merytorycznej. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby od 2011 r., kiedy to skarżąca złożyła sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych dla przedmiotowej stacji ich natężenie uległo zwiększeniu. W sprawozdaniu stwierdzono jednoznacznie, że analiza otrzymanych wyników pomiarów – przedstawionych w tabeli 4 – nie wskazuje na przekroczenie dopuszczalnych poziomów natężenia pola elektrycznego w miejscach dostępnych dla ludności określonych w przepisach. Uszło przy tym uwadze organu odwoławczego, że powyższe sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych zostało złożone przez skarżącą w wykonaniu postanowienia organu powiatowego z dnia [...] marca 2013r. wydanego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie to zapadło z kolei w konsekwencji oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2856/11, skargi [...] Sp z o.o. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2011 r. uchylającą decyzję organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2011r. umarzającą postępowanie. prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Oddalając skargę Sąd podzielił wówczas stanowisko organu powiatowego co do trybu, w jakim winno toczyć się postępowanie naprawcze oraz co do obowiązku ponownego zbadania, czy sporna inwestycja odpowiada przepisom ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro skarżąca złożyła stosowną opinię, która potwierdziła zgodność stacji z przepisami ochrony środowiska, to rzeczą organu odwoławczego - przy braku informacji o zmianie warunków pracy spornej stacji bazowej, powodujących podwyższenie natężenia emitowanego pola elektromagnetycznego - było ponowne merytorycznie rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Wbrew stanowisku organu wojewódzkiego sam upływ czasu między sporządzeniem opinii, a wydaniem rozstrzygnięcia nie mógł być powodem uzasadniającym sporządzenie nowego sprawozdania, a w konsekwencji kolejnego uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast odnośnie rodzaju rozstrzygnięcia jakie winno zapaść w przypadku braku podstaw do nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (decyzja merytoryczna, czy umarzająca postępowanie) organ winien mieć na uwadze, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Ponadto, niejednolite jest stanowisko sądów administracyjnych w tej kwestii. Prezentowany jest również pogląd odmienny, zgodnie z którym w omawianej sytuacji należy umorzyć postępowanie naprawcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1351/1, LEX nr 1373487, wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Ke 266/11, LEX nr 993164 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem sposób rozstrzygnięcia również nie uzasadniał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w związku z koniecznością wydania decyzji merytorycznej, jak wywodził organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie zatem do rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] m. [...] z dnia [...] października 2013 r. i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).