VI SA/Wa 3549/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego R. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "Kpa.") i w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach"), w związku z wniesionym przez R. W. (dalej "skarżący") w dniu [...] września 2013 r. wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ") z dnia [...] lipca 2013 r. ustalającej podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W., pismem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy objęcia M. K. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług, do których zgodnie z Kodeksem cywilnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące zlecenia na rzecz płatnika składek, tj. Kancelarii Komorniczej – R. W. w okresach: od [...] lipca 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r. oraz od [...] sierpnia 2012 do [...] września 2012 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] ustalił, że M. K. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego: od [...] lipca 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r. oraz od [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2012 r. Powyższa decyzja, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru załączonego do akt administracyjnych niniejszej sprawy, została doręczona skarżącemu w dniu [...] lipca 2013 r. Skarżący wniósł w dniu [...] lipca 2013 r. odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wspomniane postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] września 2013 r. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu złożonego wniosku pełnomocnik skarżącego podał, że decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. powinna była zostać doręczona umocowanemu w sprawie pełnomocnikowi, jednak wbrew zasadzie określonej w art. 40 § 2 Kpa., Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego decyzję tę doręczył bezpośrednio skarżącemu. Wskazał, że organ przy wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie wziął pod uwagę okoliczności braku skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 688/11, zgodnie z którym nieprawidłowe doręczenie pisma stanowi okoliczność wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu, a co za tym idzie, jak podkreślił pełnomocnik, stanowi ważną podstawę wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do rozpoznania odwołania skarżącego. Pełnomocnik dodał, że powoływanie się przez Prezesa NFZ na przekroczenie terminu na wniesienie odwołania jest nadużyciem prawa, zgodnie z art. 5 Kodeksu cywilnego oraz zasad współżycia społecznego. W ocenie pełnomocnika, naruszenie terminu, jakie zostało zarzucone skarżącemu jest niewielkie, zaś waga przedmiotu rozpoznania oraz istotność przedstawionego w odwołaniu stanowiska ma ogromne znaczenie i jest emanacją praw podmiotowych skarżącego, które nie powinny być niwelowane przez formalne procedury postępowania. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Prezes NFZ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezesa NFZ wskazał, że w związku z brakiem pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego zwrócono się pismem z dnia [...] września 2013 r. o przedłożenie pełnomocnictwa (oryginału lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem) upoważniającego radcę prawnego do występowania w imieniu skarżącego. Przedmiotowe pełnomocnictwo zostało nadane do organu w dniu [...] października 2013 r. Jednocześnie Prezes NFZ podał, że w aktach sprawy znajduje się, przekazana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. kopia pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. udzielonego przez skarżącego radcy prawnemu do reprezentowania w sprawach kontroli ZUS. Brak natomiast, jak wskazał Prezes NFZ, pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym przed organami I i II instancji Narodowego Funduszu Zdrowia. Prezes NFZ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1431/07, zgodnie z którym w związku z tym, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym, strona ustanawiająca pełnomocnika do reprezentowania jej w tym postępowaniu winna dopełnić wymogów wynikających z przepisów art. 33 § 2 i 3 Kpa. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu podatkowym, karnoskarbowym nie jest tożsame z koniecznością złożenia stosownego pełnomocnictwa w postępowaniu egzekucyjnym. Prezes NFZ wskazał, że wszelka korespondencja kierowana była bezpośrednio do skarżącego (płatnika składek), który na nią nie odpowiadał. W odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], które skarżący złożył osobiście również nie podnosił, że decyzja ta została doręczona stronie wadliwie, tj. z pominięciem pełnomocnika. Nadto Prezes NFZ stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił złożenia wniosku w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Prezes NFZ wskazał, że organ powinien ocenić przedstawione przez stronę we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 Kpa. Uznał, że trudno jest wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminowi przez stronę. W konsekwencji podał, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności, na które się powołuje. W skardze skarżący zarzucił wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 40 § 2 Kpa., poprzez przyjęcie, że strona wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2013 r. po terminie w sytuacji, w jakiej organ administracji dokonał wadliwego doręczenia decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego; - art. 58 § 1 i § 2 Kpa., poprzez odmowę przywrócenia terminu na wniesienie odwołania od ww. decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w sytuacji, w jakiej strona wskazała, że doręczenie decyzji było wadliwe bowiem dokonane z pominięciem pełnomocnika procesowego, a zatem wniesienie odwołania w jakimkolwiek terminie było przedwczesne. Skarżący wniósł o uchylenie "zaskarżonej decyzji w całości". Podkreślił, że występował przed organami rentowymi, tj. Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i Narodowym Funduszu Zdrowia przez pełnomocnika. Umocował, jak podał, do reprezentowania profesjonalnego pełnomocnika, tj. radcę prawnego, który swoje pełnomocnictwo przedłożył do organu zaraz po rozpoczęciu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych postępowania wyjaśniającego w przedmiocie faktu objęcia lub nieobjęcia określonych wykonawców dzieła obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, emerytalnym, rentowym i wypadkowym. Zaznaczył, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadził dalszą korespondencję z jego pełnomocnikiem. Skarżący stanął na stanowisku, że postępowanie wszczęte przez Narodowy Fundusz Zdrowia było postępowaniem wtórnym, które wynikało bezpośrednio z postępowania pierwotnego, jakim było postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Całe postępowanie przeprowadzone przez organ administracji było oparte o materiał dowodowy zgromadzony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W konsekwencji stwierdził, że umocowanie profesjonalnego pełnomocnika do reprezentowania skarżącego przed organem ubezpieczeń społecznych, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozciąga się na postępowania wtórne do postępowania przed ZUS. A zatem, jak podał skarżący, wszelkie decyzje jakie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ kierował do skarżącego, winny być kierowane na adres jego pełnomocnika. W ocenie skarżącego, niewłaściwe wskazanie przez organ administracji odbiorcy decyzji stanowi o jej wadliwym doręczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, określony został przepisem art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach i jest on terminem procesowym albowiem określa on termin do dokonania czynności procesowej - wniesienia odwołania. Gdy czynność procesowa nie została przez stronę dokonana w terminie, wówczas zachodzi uchybienie terminu w postępowaniu, co powoduje jej bezskuteczność prawną Przepisy przewidują jednak instytucję procesową, której celem jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do dokonania określonej czynności procesowej tzw. instytucję przywrócenia terminu. Przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a.. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Powołany wyżej przepis uzależnia przywrócenie terminu od równoczesnego spełnienia czterech przesłanek: 1) uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku jej winy, 2) wniesienia przez osobę zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu, 3) dochowania terminu wniesienia wniosku, 4) dopełnienia czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. Jak podkreśla się w literaturze (vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 328-329; B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz 2008, Wrocław 2008, s. 674-678) oraz orzecznictwie (vide wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 2000 r., sygn. akt: I SA/Gd 794/99; z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt: SA/Sz 2125/98;) o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. W orzecznictwie wskazuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (vide wyroki NSA z dnia 01 marca 1999 r., sygn. akt: II SA 45/99, oraz z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt: I SA 1072/00). Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie (vide wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r. sygn. akt: III SA 1259/98). Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że to na stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek prezentacji dowodu w celu uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Aby uprawdopodobnić brak swojej winy, winna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Zgodnie zaś z treścią art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się z zasadą przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. oraz z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Jak wyżej wskazano obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji/postanowienia warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem powody będące podstawą rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśni dlaczego zaistniałe fakty stanowią w jego ocenie realizację przypisu będącego podstawą rozstrzygnięcia . Naruszenie art. 11 k.p.a. stanowi również nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawienie w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organ zobligowany jest do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie nie może posiadać jakichkolwiek cech dowolności. Pamiętać należy również o czym była mowa powyżej, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji/postanowienia. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).W ocenie Sądu w tak podstawowej kwestii nie mogą zachodzić żadne niejasności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień ma zastosowanie art. 107 § 2-5 k.p.a. tak więc powyższe rozważania odnoszą się także do postanowień. Natomiast art. 8 i 11 k.p.a. należą do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które mają także zastosowanie do postanowień. Wyżej wskazanym postanowieniem, które zostało zaskarżonego Sądu organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ nie wskazał jednak dlaczego w jego ocenie skarżący nie udowodnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. We wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...] września 2013 r. skarżący jako przyczynę braku winy w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania wskazał na okoliczność nieprawidłowego doręczenia pisma mianowicie skarżącemu a nie jego pełnomocnikowi, a także na zasadę słuszności i zasady współżycia społecznego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika natomiast dlaczego powyższa okoliczność braku winy w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania nie znalazła uznania organu. W uzasadnieniu organ przytacza jedynie treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r. II FSK 1431/07 ale nie przekłada jego treści na niniejszą sprawę, co powoduje, że organ nie wyjaśnia przyczyny odmowy przywrócenia terminu. Powyższy błąd Prezes NFZ próbuje naprawić w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje dlaczego nie dopatrzył się braku winy w działaniu skarżącego, jednak odpowiedź na skargę nie uzupełnia w żadnym razie uzasadnienia wydanego postanowienia i nie jest brane pod uwagę przez Sąd. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Konkretnie w ocenie Sądu wobec naruszenia zasad przekonywania (art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w znacznym stopniu wadliwe i nie poddaje się we wskazanym powyżej zakresie kontroli Sądu. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wyżej wskazane okoliczności i wyjaśni szczegółowe przyczyny swego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. 2013 p. 490) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.