I OSK 2553/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 6/14 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. G. na bezczynność Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r., przesłanym drogą elektroniczną na adres mailowy Kuratorium Oświaty w Katowicach, P. G. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie mu numerów wszystkich służbowych telefonów komórkowych użytkowanych przez pracowników Kuratorium Oświaty w Katowicach, z podaniem imienia nazwiska i funkcji osoby użytkującej numer, a w szczególności numerów służbowych komórek do Kuratora, Wicekuratorów oraz M. S. Pismem z dnia 3 stycznia 2014 r., będącym odpowiedzią na powyższy wniosek, wnioskodawca został poinformowany, że telefony komórkowe służą do wewnętrznej komunikacji pracowników Kuratorium Oświaty w Katowicach, oraz że połączenia w ramach tych numerów są bezpłatne. W piśmie tym wyjaśniono, że rozważana jest możliwość wyposażenia pracowników w telefony z numerami publicznie dostępnymi, natomiast na ten czas kontakt zapewniony jest poprzez numery stacjonarne, które podano do Sekretariatu Śląskiego Kuratora Oświaty, Wicekuratorów oraz Dyrektora Wydziału Organizacji i Pragmatyki Zawodowej Nauczycieli – M. S.. W dniu 3 stycznia 2014 r. P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Kuratora Oświaty w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 20 grudnia 2013 r. Podniósł w niej, że w mailu przesłanym w ostatnim dopuszczonym ustawą terminie przed końcem godzin urzędowania otrzymał informację, iż numery telefonów komórkowych nie będą mu przekazane. W związku z tym, że żądana informacja nie została mu udostępniona, ani nie wydano decyzji, domagał się zobowiązania organu do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej cytowanej jako ustawa, oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Śląskiego Kuratora Oświaty wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w niespornym stanie faktycznym sprawy skarżący dokonał błędnej jego oceny prawnej dochodząc do wniosku, że organ był bezczynny. Skarżący przyznał, że Śląski Kurator Oświaty udzielił mu odpowiedzi w korespondencji elektronicznej w dniu 3 stycznia 2014 r., kwestionując jedynie, że nie udostępniono mu telefonów komórkowych pracowników Kuratorium Oświaty. Zatem odpowiedzi na wniosek udzielono, a jedynie skarżący nie akceptuje jej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności stwierdził, iż bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wyłącznie wtedy, gdy wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który informację taką posiada. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w ustawie terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji publicznej lub nie podejmie nakazanych w tej ustawie czynności, w tym nie wyda stosownej decyzji. W ocenie Sądu I instancji Śląski Kurator Oświaty jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem mieści się w kategorii podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako organ władzy publicznej. Podkreślił również, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Ustalenie, że informacja będąca przedmiotem wniosku o jej udostępnienie nie jest informacją publiczną czyni skargę na bezczynność organu bezzasadną. W ocenie Sądu meriti żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Informacja o numerach telefonów służbowych komórkowych odnosi się niewątpliwie do narzędzi, jakimi posługuje się organ oraz jego pracownicy w toku realizacji obowiązków służbowych. Numery telefonów to jednak wyłącznie cyfry, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe) pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Numery służbowych telefonów służą więc do kontaktów w relacjach zawodowych między pracownikami oraz organem w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się nimi bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania w ramach urzędu. Traktowanie ich jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie do publicznej wiadomości, niweczyłoby cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony. Żądana we wniosku skarżącego informacja jest więc jedynie informacją o narzędziach, które służą do użytku wewnętrznego, i stanowią techniczne rozwiązanie w zakresie bezpośredniej komunikacji pomiędzy osobami wykonującymi obowiązki służbowe. Nie jest to informacja o faktach dotyczących zasad funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy), nie mieści się ona bowiem w kategorii sposobu zorganizowania pracy podmiotu administracji, który dotyczy pewnego rodzaju norm organizacyjnych (np. odnoszących się do zasad korzystania z narzędzia). Znajomość samego numeru telefonu komórkowego, jako środka technicznego będącego w dyspozycji konkretnego pracownika czy organu nie jest natomiast źródłem wiedzy w tak określonym zakresie. Żądanie sformułowane we wniosku w rzeczywistości prowadzi do uzyskania drogi kontaktu z osobami, w tym wprost wskazanymi we wniosku, poprzez znajdujące się w ich dyspozycji telefony komórkowe przeznaczone do użytku wewnętrznego. Przy czym obywatel nie jest pozbawiony możliwości uzyskania do nich dostępu w sprawach, które mieszczą się w zakresie działania organu. Jedną z tych form jest komunikacja telefoniczna zapewniona przez publicznie dostępne numery telefoniczne publikowane m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej, książkach telefonicznych, informatorach, czy udostępniane bezpośrednio osobom zainteresowanym. Skarżącemu takie numery telefonów zostały przekazane. Ponadto w tym celu są ustalane i podawane do publicznej wiadomości godziny urzędowania, w których każdy może bezpośrednio kontaktować się z osobami pełniącymi funkcje publiczne, jak też wyznaczonymi do kontaktów pracownikami. Zdaniem Sądu I instancji konkluzji, że informacja o numerach służbowych telefonów komórkowych ma charakter informacji publicznej nie można wywieść także z postanowień art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy odnoszących się do majątku publicznego. Informacja o numerach telefonów przypisanych abonentowi przez operatora telekomunikacyjnego nie jest bowiem informacją o majątku publicznym. Taką byłaby informacja dotycząca warunków użytkowania numerów i ponoszenia kosztów z tego tytułu, co wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd meriti uznał, że Śląski Kurator Oświaty nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie żądanych informacji. Skoro bowiem dane dotyczące służbowych numerów telefonów komórkowych pracowników i organu nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani ich udostępnienia ani wydania decyzji w tym zakresie. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł P. G., zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. a) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP skutkującą przyjęciem, że numery służbowych telefonów komórkowych wszystkich urzędników Kuratorium Oświaty w Katowicach nie stanowią informacji publicznej; b) błędną wykładnię art. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP skutkującą przyjęciem, że skoro numery służbowych telefonów komórkowych służą wewnętrznej komunikacji urzędników, to nie stanowią one informacji publicznej, a więc nie podlegają przepisom ww. ustawy; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaniechał zobowiązania Kuratora Oświaty w Katowicach do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w postaci numerów wszystkich służbowych telefonów komórkowych użytkowanych przez pracowników Kuratorium Oświaty w Katowicach z podaniem imienia nazwiska i funkcji osoby użytkującej numer. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu zarzuty te rozwinął, podkreślając, iż z uwagi na szeroki zakres pojęcia "informacja publiczna" i brak zamkniętego katalogu rodzajów lub źródeł informacji publicznej, Sąd meriti bezpodstawnie wykluczył numery służbowych telefonów komórkowych pracowników Kuratorium Oświaty w Katowicach z zakresu informacji, które można uzyskać w trybie dostępu do informacji publicznej. Naruszył tym samym prawo do uzyskania informacji publicznej, które jest chronione na gruncie krajowym i unijnym. Autorka skargi kasacyjnej przytoczyła kilka orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających jej stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Jak głosi jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Odmiennie niż zazwyczaj, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż od poprawności zastosowania i wykładni przez Sąd I instancji przepisów należących do tej kategorii zależy zasadność zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, w przywołanym w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według art. 61 ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (art. 61 ust. 3). Natomiast stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, publ. CBOSA). Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 20 grudnia 2013 r. nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Podanie numerów służbowych telefonów wszystkich pracowników Kuratorium Oświaty w Katowicach nie jest objęte prawem obywatela do uzyskania informacji publicznej. Informacja o numerach telefonów służbowych odnosi się niewątpliwie do narzędzi, jakimi posługuje się organ w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Znajomość numerów telefonów sprowadza się w istocie wyłącznie do informacji o cyfrach, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe), pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Numery służbowych telefonów są wykorzystywane do wewnętrznej komunikacji pracowników Kuratorium przy wykonywaniu zadań służbowych. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy numery te dotyczą telefonu komórkowego, czy stacjonarnego. Rozróżnienie to jest bowiem jedynie pochodną rozwiązań technicznych, umożliwiających w większym (telefon komórkowy), bądź mniejszym (telefon stacjonarny) zakresie zadanie te realizować. Posługiwanie się tymi numerami (w szczególności jeśli chodzi o telefon komórkowy) pozwala na kontaktowanie się z pracownikami Kuratorium w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się zatem tego rodzaju środkami łączności bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania pracowników Kuratorium. Potraktowanie tych danych (a więc numerów służbowych telefonów) jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie jej do publicznej wiadomości, niweczyłoby cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony. Żądana we wniosku skarżącego informacja, jak zasadnie przyjął Sąd meriti, nie jest informacją o faktach dotyczących reguł funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania i organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niewątpliwie nie mieści się ona w problematyce sposobu zorganizowania pracy danego podmiotu rozumianej jako zespół pewnego rodzaju norm organizacyjnych, które wyznaczają sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w szczególności załatwiania spraw obywateli i zadań służbowych. Nie jest też informacją o gospodarowaniu majątkiem publicznym. Informacja, której domaga się skarżący, w istocie nawet nie odnosi się do zasad korzystania z narzędzia, jakim jest służbowy telefon. Znajomość numeru telefonu służbowego, jako środka technicznego będącego w dyspozycji pracownika Kuratorium Oświaty w Katowicach, nie jest źródłem wiedzy w tak przedstawionym zakresie problematyki dotyczącej zasad funkcjonowania podmiotu i trybu jego działania. Materia ta nie należy więc do kategorii spraw publicznych. Zresztą skarga kasacyjna zbyt ogólnie przedstawiła naruszone przepisy ustawy, eksponując jedynie art. 6 ust. 1 i 2 bez sprecyzowania dalszych jednostek redakcyjnych. Ponadto, wskazując jako naruszony przepis art. 4 ust. 1 nie określiła wyraźnie czy chodzi o ustawę czy Konstytucję; nota bene przepis ten w obu ustawach nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, bo art. 4 ust. 1 Konstytucji, dotyczący władzy zwierzchniej narodu nie miał zastosowania w sprawie, zaś regulacja art. 4 ust. 1 ustawy, dotycząca jej sfery podmiotowej nie była kwestionowana przez Sąd meriti. Wreszcie godzi się podkreślić, że wbrew autorce skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach zajmuje jednolite – odmienne od prezentowanego w tym środku - stanowisko (por. wyroki z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt: I OSK 2607/14 i I OSK 2458/14, oraz z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2056/14, publ. CBOSA). Przy czym, jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, skarżący, jako obywatel nie jest pozbawiony możliwości kontaktu z Kuratorium Oświaty w Katowicach w sprawach, które mieszczą się w zakresie działania tego organu. W skierowanym doń piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. wskazano, że z pracownikami i władzami Kuratorium można komunikować się za pomocą stacjonarnych numerów telefonów, które są ogólnodostępne. W rezultacie trafnie orzekł, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej, ergo nie naruszył zarzucanych przepisów prawa materialnego. W konsekwencji czego, skoro informacja dotycząca podania numerów służbowych telefonów pracowników Kuratorium Oświaty w Katowicach nie podlegała rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że organ nie pozostaje w bezczynności. W takiej bowiem sytuacji nie miał obowiązku udostępnienia ich w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, ani też nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wówczas powinien o tym poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów, co uczynił. Zatem chybione są również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten nie może jednak znaleźć zastosowania wówczas, gdy w chwili wyrokowania organ wykonał już ciążące na nim wskazane w tym przepisie obowiązki. Przeto sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 149 P.p.s.a., ani innych eksponowanych w tym obrębie przepisów, skoro brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a wydanie zaskarżonego orzeczenia na mocy art. 151 P.p.s.a. było następstwem prawidłowej wykładni prawa materialnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1