II OSK 101/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 598/12 w sprawie ze skargi M. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i oddala skargę; 2/ zasądza solidarnie od M. D. i M. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 598/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu I instancji określającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego, zaś w pozostałej części skargę oddalił. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 22 października 2010 r. Z. L. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej na działkach nr [...] i [...], ark. 1, położonych w B., gmina P. W dniu 3 października 2010 r. wszczęto postępowanie administracyjne, a następnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania zastrzeżenia do inwestycji wnieśli M. D. i M. D. - właściciele nieruchomości sąsiedniej: działki nr [...]. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. Z. L. wskazał, że w związku ze sprzeciwem wniesionym wobec inwestycji, zgadza się na obniżenie wysokości hali z 8,5 m do 6,5 m do ściany kolankowej i posadzenie zieleni wzdłuż płotu sąsiadów. Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. M. D. i M. D. ponownie wskazali, że w punkcie 4 lit. "z" projektu decyzji (wymagania szczegółowe dla realizacji budynku hali), wysokość maksymalną hali należy określić od poziomu terenu do szczytu kalenicy na 6,5 m. Podnieśli, że nie należy odnosić parametru wysokości do ściany kolankowej, ponieważ przy budynkach jednokondygnacyjnych w zasadzie ona nie występuje. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Burmistrz P., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej na terenie działek nr [...] i [...]. W decyzji określono szereg szczegółowych parametrów inwestycji, natomiast w zakresie wymagań dla realizacji budynku hali przyjęto, że maksymalna jego wysokość od poziomu terenu do szczytu ścianki kolankowej powinna wynosić 6,5 m. Odwołanie wnieśli M. D. i M. D., zaskarżając decyzję w części dotyczącej punktu 4 lit. "z", domagali się jej zmiany w ten sposób, że ten punkt, określający wymagania szczegółowe dla realizacji budynku hali, powinien otrzymać następującej brzmienie: "maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do szczytu kalenicy to 6,5 m." Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność odpowiedniego wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem Kolegium Burmistrz P. nie wyznaczył prawidłowo obszaru analizowanego na właściwej mapie. Organ odwoławczy odniósł się także do sposobu określania warunków szczegółowych, takich jak linia zabudowy, (która powinna być określona względem drogi publicznej - § 4 rozporządzenia), czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). W skardze na decyzję ostateczną M. D. i M. D. wnieśli o jej uchylenie w całości. Podnieśli, że w toku instancji zaskarżyli decyzję Burmistrza P. jedynie w części, to jest w zakresie punktu 4 lit. "z" i wnieśli o jej zmianę w ten sposób, by wysokość budynku hali była określona od poziomu terenu do szczytu kalenicy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przeprowadzenie przed Kolegium uzupełniającego postępowania w celu zebrania niezbędnych danych oraz materiałów i wydanie decyzji, co do istoty sprawy. Ponadto wskazali na uchybienie art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz niepodjęcie działań w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Analiza materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji pozwala bowiem stwierdzić, że jest on wystarczający dla wydania prawidłowej decyzji dla działek nr [...] i [...]. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy może mieć charakter podzielny, ale tylko wtedy, gdy rozstrzyga o dwóch lub więcej inwestycjach, które mogą być traktowane oddzielnie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy miała charakter podzielny, gdyż dotyczyła dwóch niezależnych obiektów: domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej, które niewątpliwie mogłyby być objęte odrębnymi wnioskami, a tym samym odrębnymi rozstrzygnięciami. Szczegółowe parametry i cechy obu obiektów zostały bowiem określone odrębnie (w oddzielnych punktach), stąd brak któregokolwiek z nich nie ma wpływu na warunki realizacji drugiego. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zupełnie pominęło, że odwołanie skarżących zawierało zarzuty odnoszące się jednoznacznie i wyłącznie do parametrów hali magazynowo-usługowej. W takiej sytuacji należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego stało się ostateczne i nie mogło być objęte kontrolą instancyjną. Stosownie do art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do orzekania o części nie zaskarżonej decyzji z urzędu, jeżeli owa część mogła w istocie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowić odrębną decyzję. Zatem uchylenie przez Kolegium decyzji w odniesieniu do rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego, wypełniało znamiona rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc się natomiast do części decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie, w jakim uchylono rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla hali magazynowej, Sąd podniósł, że wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danej inwestycji albo - jak w tej sprawie - dającego się z niej wyodrębnić obiektu, chociażby w odwołaniu sformułowano zarzuty odnośnie jednego tylko z ustalonych parametrów albo wskaźników. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i zbyt ubogą analizę zabudowy istniejącej na tym obszarze. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie, w jakim uchyliło decyzję, co do zaskarżonego rozstrzygnięcia odnoszącego się do hali magazynowo-usługowej było prawidłowe, albowiem postępowanie dowodowe w odniesieniu do tego obiektu zostało w pierwszej instancji przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (powtórzenie albo poważne uzupełnienie analizy urbanistycznej) miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a.), przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 - 5 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 647) - zwanej dalej "p.z.p." - poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego i hali magazynowo - usługowej na terenie działek nr geod. [...] i [...], ark. 1, położonych w B., gm. P. następuje oddzielnie i samodzielnie dla każdego z obiektów wchodzących w skład inwestycji a ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 p.z.p. uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji odbywa się indywidualnie dla poszczególnych obiektów objętych jednym wnioskiem bez uwzględnienia zakresu całej inwestycji, w sytuacji gdy zarówno ustalenie warunków zabudowy jak i ocena spełnienia warunków art. 61 ust. 1 p.z.p. następuje dla konkretnej, pełnej inwestycji określonej we wniosku, nawet gdy obejmuje ona zamiar budowy kilku obiektów budowlanych, 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]) w części uchylającej decyzję organu I instancji określającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego, gdy nie było podstaw prawnych i błędne ustalenie, że decyzja organu II instancji miała charakter podzielny, w sytuacji gdy zawarte w decyzji organu II instancji rozstrzygnięcie miało charakter niepodzielny i w całości uchylało decyzję organu I instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania, 3) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji argumentacji, że kompleks mieszkaniowo - usługowy przy ul. [...] w P. został zbudowany z wyraźny rozdzieleniem części mieszkalnej i usługowej, co stanowi istotną wadę decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], ustosunkowano się do podniesionych zarzutów wyjaśniając w sposób wyczerpujący przyjęte rozstrzygnięcie, tym samym zapoznając stronę ze swoim stanowiskiem i w żaden sposób nie ograniczając jej praw obrony. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, 2) zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ jest związany wnioskiem zarówno, co do zakresu, jak i charakteru (wielkości) planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora, że chciałby zrealizować tylko niektóre z obiektów wchodzących w skład całego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Skarżący organ wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla danego terenu nawet w sytuacji, gdy to przedsięwzięcie obejmuje kilka obiektów budowlanych, wydana na podstawie art. 59 i 61 ust.1 p.z.p., nie może być decyzją podzielną. Ocena spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1 p.z.p. odbywa się dla całego zamierzenia, a nie dla poszczególnych jego części. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak w niniejszej sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej, nie rozstrzyga o odrębnych zagadnieniach, ale o możliwości realizacji jednocześnie i domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej. Przy tak sformułowanej treści decyzji nie ma możliwości wyodrębnienia w niej poszczególnych "części". Decyzja organu II instancji miała, więc charakter jednolity i niepodzielny, a zatem jej ewentualna wadliwość musiałaby być odniesiona do całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione postawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni i zastosowania art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1-5 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zagadnienie prawne w tej sprawie dotyczy tego czy ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego i hali magazynowo–usługowej, następuje oddzielnie tj. samodzielnie dla każdego z obiektów wchodzących w skład inwestycji, a ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u. p.z.p. uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji, odbywa się indywidualnie dla poszczególnych obiektów objętych jednym wnioskiem, bez uwzględnienia rodzaju całej inwestycji. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował i zastosował normy prawa materialnego w kontekście stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna, że decyzja o warunkach zabudowy może mieć charakter podzielny, ponieważ dotyczy dwóch niezależnych obiektów: domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej, które mogłyby być objęte odrębnymi wnioskami, a tym samym odrębnymi rozstrzygnięciami, nie jest prawidłowa i narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 129/11, LEX nr 1251782). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy polega także na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać wnioskowana i planowana inwestycja w całości (np. wymagań dotyczących ochrony interesu publicznego i osób trzecich, uzbrojenia terenu inwestycji, dostępu do drogi i rozwiązań komunikacyjnych). Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja, jako całość powinna odpowiadać. Przy czym zakres inwestycji określa wnioskodawca. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Podkreślenia wymaga, że zainicjowanie postępowania wymaga założenia wniosku przez zainteresowany podmiot (podmioty), który, w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nabywa specyficzne uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości. Organ jest związany wnioskiem zarówno, co do rodzaju, zakresu, jak i charakteru (wielkości) planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności w postępowaniu bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora, że chciałby zrealizować tylko niektóre z obiektów wchodzących w skład całego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zaznaczyć trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Tym samym w sytuacji, gdy określona we wniosku inwestycja, polega na zamiarze budowy, co najmniej dwóch obiektów budowlanych, a określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki spełnia tylko jeden z tych obiektów, to organ nie wydaje decyzji, w której równocześnie ustala warunki zabudowy dla jednego obiektu wchodzącego w skład inwestycji, a dla pozostałych obiektów tej inwestycji odmawia ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy w zakresie określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, gdy obejmuje ono kilka obiektów budowlanych, nie może być decyzją podzielną dla każdego z tych obiektów. Ocena spełnienia warunków, zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., odbywa się bowiem dla całego przedsięwzięcia, a nie dla poszczególnych jego części. Okoliczność wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego kilka obiektów budowlanych nie daje podstaw do przyjęcia o istnieniu kilku, w znaczeniu materialnym, spraw administracyjnych mogących się kończyć różnymi decyzjami. Taka decyzja ustalająca warunki zabudowy dla całego przedsięwzięcia - w niniejszej sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej - nie rozstrzyga o kilku odrębnych zamierzeniach, ale o możliwości realizacji jednocześnie i domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej na danym terenie. Taki też był zakres postępowania administracyjnego w odniesieniu do tych dwóch obiektów, gdyż łącznie ocenione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy polega, bowiem na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia, które jest wiążące dla organu prowadzącego sprawę. Jeżeli zatem od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego przedsięwzięcia, wpływa odwołanie, chociażby podważające tylko część wskazanych w niej ustaleń, to organ odwoławczy musi ponownie rozpatrzyć całą sprawę. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. podnieść należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku była jednie decyzja organu odwoławczego, mocą której Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że przy tak sformułowanej treści decyzji nie ma możliwości wyodrębnienia w niej poszczególnych "części". Decyzja organu odwoławczego musiała mieć charakter jednolity i niepodzielny; jej ewentualna wadliwość powinna odnosić się do całości (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. I GSK 274/10, [w:] CBOSA). Możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji, która wynika z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., odnosi się natomiast do decyzji podzielnych w znaczeniu przedmiotowym lub podmiotowym, co polega na stwierdzeniu nieważności jednego z rozstrzygnięć zawartych w decyzji. W kontekście poczynionych rozważań, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.