II SA/Po 598/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi M.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu I instancji określającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego, II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. określa, że zaskarżona decyzja w zakresie objętym pkt 1 sentencji nie może być wykonana. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania M.D. i M.D. od decyzji Burmistrza Pobiedzisk z dnia 13 maja 2011 r. nr 132/2011 ([...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 22 października 2010 r. Z.L. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej na działkach nr [...] i [...], ark. 1, położonych w B., gmina Pobiedziska. Dnia 3 października 2010 r. wszczęto postępowanie (k. 17 akt administracyjnych), a następnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 19-22 akt administracyjnych). W toku postępowania zastrzeżenia do inwestycji wnieśli M.D. i M.D. - właściciele nieruchomości sąsiedniej: działki [...] (pismo z dnia 13 stycznia 2011 r. - k. 52 akt administracyjnych). Pismem z dnia 14 marca 2011 r. Z.L. wskazał, że w związku ze sprzeciwem wniesionym wobec inwestycji zgadza się na obniżenie hali z 8,5 m do 6,5 m do ściany kolankowej i posadzenie zieleni wzdłuż płotu sąsiadów. Pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. M.D. i M.D. ponownie wskazali, że w punkcie 4 lit. z projektu decyzji (wymagania szczegółowe dla realizacji budynku hali) wysokość maksymalną hali należy określić od poziomu terenu do szczytu kalenicy na 6,5 m. Wskazali, że nie należy odnosić parametru wysokości do ściany kolankowej, ponieważ przy budynkach jedno-kondygnacyjnych w zasadzie ona nie występuje (k. 70 akt administracyjnych). Z zastrzeżeniem tym nie zgodził się Z.L.. Podkreślił, że określenie wysokości na poziomie 6,5 m do kalenicy byłoby niewystarczające, zważając, że konstrukcja dachu hali ma około 3,5 m (k. 71 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 13 maja 2011 r. Burmistrz Pobiedzisk, działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego i hali magazynowo-usługowej na terenie działek nr [...] i [...]. W decyzji określono szereg szczegółowych parametrów inwestycji, natomiast w zakresie wymagań szczegółowych dla realizacji budynku hali przyjęto, iż maksymalna jego wysokość od poziomu terenu do szczytu ścianki kolankowej powinna wynosić 6,5 m. Odwołanie od decyzji wnieśli M.D. i M.D. zaskarżając decyzję w części dotyczącej punktu 4 lit. z, domagając się jej zmiany w ten sposób, że punkt ten, określający wymagania szczegółowe dla realizacji budynku hali powinien otrzymać następującej brzmienie: "maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do szczytu kalenicy to 6,5 m." Decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy obszernie opisał przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, zwracając uwagę zwłaszcza na konieczność odpowiedniego wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem Kolegium Burmistrz nie wyznaczył prawidłowo obszaru analizowanego na właściwej mapie. Organ odwoławczy odniósł się także do sposobu określania warunków szczegółowych, takich jak linia zabudowy (która powinna być określona względem drogi publicznej - § 4 rozporządzenia) czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). W skardze M.D. i M.D. wnieśli o uchylenie decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Przed przedstawieniem argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów odnieśli się do stanu sprawy zauważając, że w toku instancji zaskarżyli oni decyzję Burmistrza Pobiedzisk jedynie w części, to jest w zakresie punktu 4 lit. z i wnieśli o jej zmianę w ten sposób, by wysokość budynku hali była określona od poziomu terenu do szczytu kalenicy. Natomiast Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z takim rozstrzygnięciem M.D. i M.D. nie zgodzili się. Zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucili naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przeprowadzenie przed Kolegium uzupełniającego postępowania w celu zebrania niezbędnych danych oraz materiałów i wydanie decyzji co do istoty sprawy). Ponadto wskazali na uchybienie art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie działań w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów). M.D. i M.D. wyrazili przekonanie, iż zebrany materiał dowodowy stanowi podstawę dla przeprowadzenia wszechstronnych ustaleń faktycznych, pozwalających na dokonanie dokładnej i rzetelnej recenzji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania działek sąsiednich stosunku do działki inwestycyjnej. Analiza materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji pozwala stwierdzić, iż jest on wystarczający dla wydania prawidłowej decyzji dla działek nr [...] i [...]. Stąd uznać trzeba, iż organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zauważyli też, iż w myśl art. 136 K.p.a. organ stwierdzając braki w postępowaniu dowodowym może z urzędu podjąć dodatkowe postępowanie. Organ odwoławczy w celu gruntownego rozpoznania sprawy powinien w postępowaniu odwoławczym uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnej części dla wydania prawidłowej decyzji. Czyniłoby to zadość zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części. Zasadnicze zagadnienie prawne, jakie wyłoniło się w tej sprawie i które wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności sprowadza się do następującego pytania: czy w razie wniesienia przez stronę odwołania od decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym konkretnego parametru jednego z obiektów wchodzącego w skład zamierzenia inwestycyjnego Kolegium władne jest uchylić całą decyzję, gdy stwierdzi, że naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie czy powinno ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy dla konkretnego obiektu, którego dotyczy odwołanie? Nie powinno ulegać wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. Takie stanowisko potwierdza treść art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji (por. wyrok z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1441/06, publ. Lex 447367, wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1126/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że strona postępowania administracyjnego ma całkowitą swobodę, jeśli chodzi o zakreślenie zakresu zaskarżenia objętego odwołaniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż zaskarżanie oraz kontrola (w postępowaniu administracyjnymi i sądowoadministracyjnym) decyzji administracyjnej może odnosić się do jej części pod warunkiem, że decyzja taka ma charakter podzielny. Ma to miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób, a zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje (tak: wyrok z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1248/08, wyrok z dnia 2 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 274/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o decyzję o warunkach zabudowy, to stwierdzić należy, że może mieć ona charakter podzielny, ale tylko wtedy, gdy rozstrzyga o dwóch lub więcej inwestycjach, które mogą być traktowane oddzielnie (tak: wyrok z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1137/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy miała charakter podzielny, gdyż dotyczyła dwóch niezależnych obiektów: domu jednorodzinnego i hali magazynowo usługowej, które niewątpliwie mogłyby być objęte odrębnymi wnioskami, a tym samym odrębnymi rozstrzygnięciami. W tym miejscu trzeba też podkreślić, że szczegółowe parametry i cechy obu obiektów zostały określone odrębnie (także w oddzielnych punktach), stąd brak któregokolwiek z nich nie ma wpływu na warunki realizacji drugiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zupełnie natomiast pominęło, że odwołanie M.D. i M.D. zawierało zarzuty odnoszące się jednoznacznie i wyłącznie do parametrów hali magazynowo-usługowej. W takiej sytuacji należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego stało się ostateczne i nie mogło być objęte kontrolą instancyjną. Stosownie do art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do orzekania o części nie zaskarżonej decyzji z urzędu, jeżeli owa część mogła w istocie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowić odrębną decyzję. Zatem uchylenie przez Kolegium decyzji Burmistrza Pobiedzisk z dnia 13 maja 2011 r. w odniesieniu do rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego wypełniało znamiona rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Odnosząc się natomiast do części decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie w jakim uchylono rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla hali magazynowej na działkach nr [...] i [...] rozważenia wymaga w pierwszej kolejności kwestia czy Kolegium władne było uchylić decyzję w odniesieniu do tego obiektu, pomimo że M.D. i M.D. w odwołaniu skierowali zarzuty jedynie co do punktu 4 lit. z dotyczącego wyłącznie jego wysokości. W ocenie Sądu wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danej inwestycji albo - jak w tej sprawie - dającego się z niej wyodrębnić obiektu, chociażby w odwołaniu sformułowano zarzuty odnośnie jednego tylko z ustalonych parametrów albo wskaźników. Wynika to z faktu, że decyzję z art. 59 i nast. ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w zakresie w jakim odnosi się ona do określonego obiektu, należy traktować jako decyzję o charakterze jednolitym. Warunki zabudowy stanowią instytucję, której celem jest ustalenie pewnego konglomeratu podstawowych cech nowej zabudowy (najczęściej obiektu) obejmujących (oczywiście w zależności od rodzaju inwestycji) łącznie wskazania co do jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dlatego art. 61 u.p.z.p. nie pozwala organowi odrębnie i w oderwaniu od całej inwestycji orzekać o określonym parametrze czy wskaźniku takiej zabudowy. Równie istotną kwestią jest oczywiście też to, czy w niniejszej sprawie w ogóle zachodziła podstawa do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc czy wystąpiły przesłanki w nim określone. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w tej sprawie wystąpiły, a wiązało się to z nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego i zbyt ubogą analizą zabudowy istniejącej na tym obszarze. Kolegium trafnie zwróciło uwagę, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, jednak w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), a wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54) Mając na względzie powyższe przepisy należy podzielić stanowisko Kolegium, iż pomimo wymogu określonego w § 3 wyżej wskazanego rozporządzenia mapa stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Pobiedzisk nie obejmuje obszaru o promieniu będącym trzykrotnością frontu działek nr [...] i [...] stanowiących całość inwestycyjną (zob. k. 73 akt administracyjnych). Dodatkowo, analiza urbanistyczna znajdująca się na k. 19-22 akt administracyjnych nie zawiera wymaganych ustaleń co do części spośród warunków wymaganych rozporządzeniem z 2003 r. (§ 5-7 rozporządzenia). Dotyczy to zwłaszcza wysokości elewacji frontowej: w analizie nie powołano żadnych danych źródłowych i nie przeprowadzono jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego parametru. To ostatnie uniemożliwiało Kolegium merytoryczne wypowiedzenie się co do zarzutów skarżących. W takich warunkach za trafne należy uznać rozstrzygnięcie Kolegium w zakresie w jakim uchyliło decyzję co do zaskarżonego rozstrzygnięcia odnoszącego się do hali magazynowo-usługowej, albowiem postępowanie dowodowe w odniesieniu do tego obiektu zostało w pierwszej instancji przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (powtórzenie albo poważne uzupełnienie analizy urbanistycznej) miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe nie można było uznać zarzutu naruszenia art. 12 K.p.a., gdyż ze względu na szeroki zakres czynności, których podjęcie jest niezbędne do załatwienia sprawy, Kolegium nie mogło przyspieszyć postępowania dowodowego korzystając z trybu zawartego art. 136 K.p.a. Odnosząc się do zawartego w decyzji rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy hali magazynowo-usługowej (objętego odwołaniem) Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż nie było podstawy prawnej do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Wykładnia art. 36 ust. 3 u.p.z.p. (w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy) prowadzi do wniosku, że opłata, o której w nim mowa, jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd w niniejszym składzie je podziela (tak: wyrok z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 691/10, wyrok z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1560/09 oraz powołany przez Kolegium wyrok z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1193/10). Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że pewne zastrzeżenia budzi sposób konstrukcji uzasadnienia decyzji Kolegium w kontekście zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Organ nieproporcjonalnie dużo uwagi poświęcił ogólnym i niespornym w sprawie zagadnieniom związanym z wydawaniem warunków zabudowy, a przy tym nie przedstawił klarownego wywodu co do konkretnego zarzutu podniesionego w odwołaniu. W konsekwencji zorientowanie się co do stanowiska Kolegium stało się utrudnione i dopiero wnikliwa analiza uzasadnienia pozwala ustalić, które konkretnie motywy zadecydowały o wydanym rozstrzygnięciu. Po drugie - co wymaga podkreślenia - w uzasadnieniu decyzji znalazły się fragmenty jakoby pochodzące z innej sprawy administracyjnej, np. dotyczące stanowiska "odwołującego" (powinno być "odwołujących") odnoszącego się do art. 61 u.p.z.p., które wcale nie było zawarte w odwołaniu M.D. i M.D. albo dotyczące braku załączników zaskarżonej decyzji, które zaskarżona decyzja zawierała. Świadczy to o braku należytej staranności ze strony Kolegium w formułowaniu orzeczenia. Taka niestaranność nie powinna mieć miejsca. Zwracając uwagę na powyższe mankamenty uzasadnienia decyzji Kolegium Sąd jednocześnie podkreśla, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, stąd (w zakresie odnoszącym się do rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla hali magazynowo-usługowej) nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji określającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego, natomiast w pozostałej części w oparciu o art. 151 P.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji w części objętej pkt 1 wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a.