VII SA/Wa 361/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr .. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z prowadzeniem robót budowlanych związanych z remontem dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiatą śmietnikową zlokalizowanymi na działce o nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...], będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z wnioskiem Z. W. o przeprowadzenie kontroli ww. inwestycji organ powiatowy przeprowadził w dniu 11 czerwca 2013 r. oględziny na terenie w/w działki. Oględziny odbyły się w obecności przedstawicieli Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz przedstawicieli zarządcy obiektu - Zespołu Zarządców Nieruchomości [...] Sp. z o.o. w [...], lecz nie sporządzono dowodu z oględzin, jedynie notatkę służbową, w której odnotowano, że roboty budowlane polegające na budowie wiaty śmietnikowej oraz remoncie dachu zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. wezwano Zespół Zarządców Nieruchomości [...] sp. z o.o. w [...] do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów stwierdzających legalność wykonania ww. robót budowlanych. Następnie organ powiatowy pismem z dnia 15 lipca 2013 r. udzielił Z. W. odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 kwietnia 2013 r., informując o braku wykazania przez skarżącego przymiotu strony w kwestii zgłaszanych nieprawidłowości oraz wskazano, iż wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowych sprawach. Zawiadomieniami z dnia 15 lipca 2013 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. robót. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] PINB w [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z prowadzeniem robót budowlanych związanych z: remontem dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiatą śmietnikową zlokalizowanymi na działce o nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...], będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w nieruchomości przy ul. [...] w [...], gdyż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Na skutek wniesionego przez Z. W. zażalenia zapadło zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2013 r., Nr [...]. Organ odwoławczy powołując się na art. 28 kpa, stwierdził że skoro przedmioty postępowania w stosunku do których wszczęcia postępowania żąda skarżący obejmują część wspólną obiektu, to interes prawny w przedmiotowych sprawach z zakresu nadzoru budowlanego posiada jedynie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] w imieniu i na rzecz której działa Zespół Zarządców Nieruchomości [...] Sp. z o.o. w [...]. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stroną postępowania w sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa - a z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie - nie są właściciele poszczególnych lokali, ale sama wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem organu Z. W. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, a jedynie faktyczny w sprawie robót budowlanych związanych z remontem dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz w sprawie wiaty śmietnikowej zlokalizowanymi na działce o nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W. Zdaniem skarżącego mieszkańcy mają interes prawny we wnioskowaniu o interwencję organów w celu zapobiegania naruszeniom prawa, których dopuścił się Zarząd, ponieważ to mieszkańcy wspólnoty będą ponosić koszty ewentualnych kar wymierzanych za naruszenie przepisów prawa. Skarżący podniósł, iż niesłusznie organy ograniczyły interes prawny tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego, a tym samym niesłusznie odmówiły mu przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone i poprzedzające je postanowienie odpowiadają prawu. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie remontu dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiaty śmietnikowej. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Zatem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz merytorycznej oceny wniosku. Z powyższych rozważań wynika, że dla stwierdzenia czy organy były uprawnione do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis koniecznym jest wyjaśnienie kwestii interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, a więc czy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Wskazać należy, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego wystąpił Z. W. Wniosek dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z remontem dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiatą śmietnikową zlokalizowanymi na działce o nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...], będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z. W. jest członkiem Wspólnoty. Jak wynika z jego oświadczenia złożonego na rozprawie lokal, który zajmuje znajduje się na ostatnim piętrze budynku. Od dachu oddziela go strych. Badaniu w niniejszej sprawie podlega czy Z. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. robót. W celu ustalenia czy z powyższym wnioskiem wystąpił podmiot posiadający interes prawny należy wyjaśnić, że podstawową normą rozstrzygającą czy danej osobie przysługuje status strony jest art. 28 kpa. Zgodnie z nim stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Z uwagi na fakt, że skarżący dochodził przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych, przez które zgodnie z art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć między innymi budowę, przebudowę i remont, to krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu należy ustalać na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża, ale nie powoduje że art. 28 kpa jest całkowicie wyłączony w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 kpa ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720. Także: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 332). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że dla ustalenia czy skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym prowadzonych robót budowlanych związanych z remontem dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiatą śmietnikową, istotne znaczenie mają dwa fakty. Po pierwsze skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W budynku tym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] oraz zarządca obiektu - Zespół Zarządców Nieruchomości [...] sp. z o.o. w [...]. Mieszkanie należące do Skarżącego znajduje się na ostatnim piętrze budynku, od dachu budynku oddziela je strych. Po drugie przedmiotem postępowania są samowolnie wykonane roboty budowlane - remont dachu na budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wiata śmietnikowa. Powyższe roboty budowlane obejmują część wspólną obiektu i ich inwestorem jest wspólnota mieszkaniowa. Zauważyć należy, iż Wspólnota Mieszkaniowa lokali ma być sposobem władania nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2000 r., Nr 80 poz. 903 ze zm.) w zw. z art. 28 kpa wspólnocie mieszkaniowej przysługuje zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Kwestie zarządu wspólnotą regulują w szczególności art. 8 ust. 2, art. 18 oraz art. 21 do 30 ustawy o własności lokali. Umowny sposób zarządu nieruchomością wspólną wyprzedza zarząd ustawowy (art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali). Umowne uregulowanie sposobu wykonywania zarządu nieruchomością wspólną obejmuje duże i małe wspólnoty (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2009, s. 510 i n.). Określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić albo w pierwszej umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, zawartej między dotychczasowym właścicielem a nabywcą, bądź w umowie zawartej przez współwłaścicieli (częściowe lub całkowite zniesienie współwłasności), albo w umowie zawartej później przez wszystkich właścicieli lokali (wyodrębnionych i niewyodrębnionych). Z przepisu art. 21 tejże ustawy wynika, że Zarząd kieruje sprawami Wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż zarząd taki a następnie zarządca zostali ustanowieni. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż to właśnie tylko te organy są wyłącznie uprawnione do udziału w postępowaniu jako reprezentant strony. Zatem słusznie organy uznały, że interes prawny w przedmiotowych sprawach z zakresu nadzoru budowlanego posiada jedynie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] w imieniu i na rzecz której działa Zespół Zarządców Nieruchomości [...] sp. z o.o. w [...] i ona reprezentuje członków wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym. W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak Wspólnota Mieszkaniowa. Nie we wszystkich wypadkach za członka wspólnoty działa zarząd Wspólnoty. Jeżeli członek wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować Wspólnota. Wyjątek ten dotyczy jednak wyłączne sytuacji opisanej wyżej tzn. takiej, w której członek wspólnoty wykaże swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720). Jednakże nie można automatycznie utożsamiać interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o własności lokali. W pierwszym ze wskazanych przepisów wprost sygnalizuje się samoistność właścicieli lokali i wspólnoty mieszkaniowej. Każdy właściciel lokalu stanowiącego, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali odrębną nieruchomość, musi zatem wykazać swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1204/09). Z tej perspektywy należy uznać, iż skarżący nie wykazał takiego interesu prawnego czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego, a więc nie mógł być uznany za stronę w postępowaniu administracyjnym. W jego argumentacji nie pojawiają się bowiem okoliczności indywidualizujące potrzebę ochrony. Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, iż tego typu inwestycje nie uzasadniają, same przez się, indywidualnego interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 852/08, z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1417/08; z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1912/06). Konflikt pomiędzy określonymi członkami wspólnoty a jej reprezentantem również nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego ze względu na przedmiot postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skarżący będąc jedynie zainteresowanym legitymuje się interesem faktycznym, a nie prawnym w sprawie, w której żąda przeprowadzenia postępowanie administracyjnego. Zatem nie przysługuje mu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zbadania legalności prowadzonego remontu dachu i wiaty śmietnikowej status strony. W konsekwencji nie może być wszczęte z jego wniosku postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego jest na tyle oczywisty że można było skorzystać z art. 61a kpa. W momencie ustalenia, że wnioskodawca nie jest stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61a § 1 kpa, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tak też uczyniły. Konkludując zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzająca je postanowienie, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. Na marginesie Sąd wskazuje, że jeżeli postępowanie nie może być wszczęte na wniosek podmiotu, ponieważ nie legitymuje się on przymiotem strony, to informacje pozyskane od takiego podmiotu mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu i z taką właśnie sytuacją mamy co czynienia w niniejszej sprawie. W sprawie kwestionowanych przez skarżącego robót budowlanych zostało wszczęte postępowanie z urzędu o czym poinformowano strony postępowania zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2013 r., co wynika z uzasadnienia postanowienia organu II instancji. Zatem roboty te zostaną skontrolowane, tak jak dochodził tego skarżący, jednakże bez jego udziału, gdyż nie jest stroną tego postępowania. Należy również skarżącemu wskazać, iż przedstawione stanowisko nie prowadzi do pozbawienia go możliwości oddziaływania na sferę prawną związaną z problemami wspólnoty i partycypowania w niej także przez domaganie się od jej reprezentantów współdziałania z członkami wspólnoty przy zarządzie rzeczą wspólną. Realizuje się i znajduje on ochronę na innej niż rozpatrywana w tej sprawie płaszczyźnie: relacji pomiędzy członkami wspólnoty a ustanowionym zarządem (zarządcą). Rozwiązywanie sporów w tym zakresie należy do sądów powszechnych (por. postanowienie SN z dnia 5 października 2006 r. 2006 r., sygn. akt IV CSK 110/06, publ. Lex nr 354965, wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...], publ. Lex nr [...]). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.