I OSK 2522/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. Oddział w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2438/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. Oddział w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2438/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. Oddział w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił spółce P. sp. z o.o. Oddział w L., dalej: Spółka, przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w obrębie Łajski, gmina Wieliszew, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 12,4313 ha. Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie, zarzucając wydanej decyzji naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 b pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 83), dalej: ustawa przekształceniowa. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że umową z dnia 30 grudnia 2005 r. AN. Rep. [...] Spółka nabyła na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży przedsiębiorstwa oraz w oparciu o Zarządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 28 lipca 2005 r. o prywatyzacji bezpośredniej przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: P. z siedzibą w L., zmienione Zarządzeniem Nr [...] z dnia 2 listopada 2005 r. ww. Przedsiębiorstwo. Z akt sprawy wynika, iż prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości P. z/s w L. nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdza deklaratoryjna decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r., nr [...]. Wojewoda stwierdził, iż w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej, tj. w dniu 13 października 2005 r., opisana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym P.". Organ wskazał, że art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Natomiast przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1. Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu m.in. w pkt 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (...). Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1b ustawy przekształceniowej, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w art. 1 ust. 1b tej ustawy na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Wojewoda wskazał, że bezspornym jest, iż w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obrębie Łajski, gmina Wieliszew, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 12,4313 ha było przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą P. W ocenie Wojewody, w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1b ustawy, w związku z czym żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 Spółce nie przysługuje. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że osoba prawna będąca następcą prawnym państwowej osoby prawnej, której w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego jest objęta dyspozycją przepisu art. 1 ust. 1b pkt 2 wskazanej ustawy, podczas gdy przepis ten obejmuje wyłącznie państwowe osoby prawne, samorządowe osoby prawne a także spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1382); 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 K.p.a. z uwagi na nie uchylenie przez organ II instancji decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w sprawie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego pomimo jej nietrafności, z uwagi na błędną wykładnię art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przekształceniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zasadna. Sąd ten przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 2005 r. oraz art. 1 ust. 3 tej ustawy. Podał, że dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu m.in. w pkt 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (...). Zgodnie z art. 1 ust. 1b ustawy przekształceniowej, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Sformułowanie "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego. Sytuacja kiedy w tej dacie prawo przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b wyklucza przekształcenie. Negatywna przesłanka wystąpi również, jeżeli obecnie podmioty te są użytkownikami wieczystymi. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez np. państwową osobę prawną na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia, to nie może być w ogóle mowy o następstwie prawnym. Skarżąca Spółka, odwołując się do wykładni celowościowej, wskazała, że z uzasadnienia projektu nowelizacji ww. przepisu (przedłożonego Sejmowi RP VI kadencji, nr druku 4352) wynika, iż celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne: "Z zakresu działania ustawy proponuje się wyłączenie państwowych i samorządowych osób prawnych. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem na tyle "silnym" prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizacje celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto należy mieć na uwadze, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały sią w zarządzie tych osób. Za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu projektu przemawia również fakt, iż powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą się postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty." W ocenie Sądu I instancji, fragment uzasadnienia projektu nowelizacji nie może stanowić o treści wykładni celowościowej omawianego przepisu. Ustawodawca dokonał bowiem wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy grupami podmiotów, wskazując na wyłączenie osób prywatnych z możliwości nabycia na własność, jeżeli stały się nabywcami nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym podmiotów publicznych. Zdaniem tego Sądu, rozgraniczenie w zakresie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od tego, od jakiej grupy podmiotów dokonane zostało nabycie nieruchomości jest w ustawodawstwie dopuszczalne i nie narusza norm konstytucyjnych. Stanowi natomiast przejaw wykonywania władzy ustawodawczej w granicach objętych Konstytucją i pozostałymi przepisami właściwymi dla kształtowanej prawnie materii. W skardze kasacyjnej, P. Sp. z o.o. Oddział w L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że osoba prawna będąca następcą prawnym państwowej osoby prawnej, której w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego jest objęta dyspozycją przepisu art. 1 ust. 1b pkt 2 wskazanej ustawy, podczas gdy przepis ten obejmuje wyłącznie państwowe osoby prawne, samorządowe osoby prawne, a także spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie oddalił skargę, mimo istnienia po stronie organów administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co uzasadniało uwzględnienie skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Sąd I instancji, a także przez Wojewodę Mazowieckiego wykładnia przepisu art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. jest błędna. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem może zostać przekształcone w prawo własności. Przepis art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy obejmuje wyłącznie nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym, pod warunkiem jednak, że to właśnie im to prawo przysługuje. Zdaniem skarżącej dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia art. 1 ust. 1b ustawy jest niezgodna z ratio legis tego przepisu. Ustawodawca wyłączył możliwość przekształcenia gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym osobom prawnym mając na uwadze, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz uwłaszczone z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały się w zarządzie tych osób. Zatem brak jest racjonalnych podstaw dla poparcia poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2013 r. przez podmiot określony w art. 1 ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Powyższe stanowisko, zdaniem skarżącej kasacyjnie, znajduje pełne potwierdzenie w treści ostatnich wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących wykładni art. 1 ust. 1b ustawy, spośród których skarżąca wskazała: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/GI 993/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 803/13. W obu wyrokach sądy te przyjęły, że wyłączenie zawarte w przepisie art. 1 ust. 1b ustawy ma charakter podmiotowy, na co wskazuje w pierwszej kolejności treść uzasadnienia projektu poselskiego zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zawartego w druku sejmowym nr 4325 z 2011 r. ( rozwiązania zawarte w tym projekcie odpowiadają regulacji art. 1 ustawy w obecnym kształcie) "zmiana ma na celu rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy oraz zakresu podmiotowego na wszystkich użytkowników wieczystych, też na osoby prawne, z zachowaniem pewnych wyłączeń, dotyczących Polskiego Związku Działkowców oraz państwowych i samorządowych osób prawnych. W odniesieniu do tej kategorii podmiotów podano w uzasadnieniu proponowanej zmiany, że prawo użytkowania umożliwia im realizację celów, ponadto zostały one już raz uwłaszczone, uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów będących w ich zarządzie i toczą się jeszcze takie postępowania uwłaszczeniowe, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że osoba prawna będąca następcą prawnym państwowej osoby prawnej, której w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego jest objęta dyspozycją przepisu art. 1 ust. 1b pkt 2 wskazanej ustawy, podczas gdy przepis ten obejmuje wyłącznie państwowe osoby prawne, samorządowe osoby prawne, a także spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, nie jest zasadny. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Strona skarżąca kasacyjnie pismem z 19 października 2012 r., wystąpiła z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w obrębie Łajski, gmina Wieliszew, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 12,4313 ha. W dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej, tj. w dniu [...] października 2005 r., opisana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym P. Umową z dnia 30 grudnia 2005 r. AN. R. skarżąca kasacyjnie Spółka nabyła ww. Przedsiębiorstwo na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży przedsiębiorstwa oraz w oparciu o Zarządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 28 lipca 2005 r. o prywatyzacji bezpośredniej przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: P. z siedzibą w L., zmienione Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Z akt sprawy wynika, iż prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości P. z/s w L. nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdza deklaratoryjna decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r., nr [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie wynika z odmiennej oceny, czy w aktualnym stanie prawnym skarżącej Spółce przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, którą nabyła umową z dnia 30 grudnia 2005 r. w prawo własności. Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu [...] października 2012 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Wskazać należy, że wyłoniony na kanwie niniejszej sprawy problem prawny był wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem, który jest tożsamy ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1713/12, z 11.06.2014, sygn. akt II SA/Wa 2438/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1324/13 i WSA w Krakowie z dnia: 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 410/14, 28.10. 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/14 i z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1298/14 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 83), z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Przepis ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu, m.in. w pkt 2, nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Zatem zgodnie z art. 1 ust. 1b ww. ustawy, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Z powyższego wynika, iż aby osoba fizyczna lub prawna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej (tak, jak strona skarżąca w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła, musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wyłącznie w takim przypadku można uznać, że osoba taka jest następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej ustawy i z faktu tego wywodzić prawo do przekształcenia. Jak wyżej wskazano, na mocy art. 1 ust. 3 przedmiotowej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 ust. 3 nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, zatem podmioty te zostały wyłączone, bowiem enumeratywne wyliczenie dotyczy osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a. Brzmienie bezpośrednie powołanych wyżej przepisów nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości. Wykładnia rozszerzająca jest zatem w takiej sytuacji niedopuszczalna. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia wynikającego z art. 1 ust. 1b ustawy. Za taką wykładnią przepisów przemawia również istota zmian wprowadzonych w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jaka miała miejsce w 2011 r. W wyniku tej nowelizacji w art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy rozszerzono zakres podmiotowy oraz przedmiotowy działania ustawy. Zgodnie z ust. 1 art. 1 przyjęto, że uprawnienie do przekształcenia obejmie każdą nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych w dniu 13 października 2005 r. - z wyłączeniem nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1b. Odpowiednio do tych zmian dostosowano przepis ust. 3, stanowiący o uprawnieniach następców prawnych osób wymienionych 1a w ust. 1, ust. 1a i ust. 2. Redagując nowe brzmienie ust. 3 nie musiano powtarzać wykluczenia z ust. 1b, bowiem zabieg taki był zbędny wobec jednoznacznej intencji ustawodawcy, który uprawnienie do przekształcenia wiąże ze statusem nieruchomości i jej użytkownika w dniu 13 października 2005 r. W tej dacie ww. działka stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym P. Prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości P. z/s w L. nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdza deklaratoryjna decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1991 r., nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie dokonana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przekształceniowej. Sąd nie podziela również odosobnionego poglądu na przedmiotową kwestię, zaprezentowanego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 993/12, który uprawomocnił się w pierwszej instancji. Powołany zaś w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 803/13, został uchylony wyrokiem NSA z dnia 15.10.2015 r. sygn. akt I OSK 101/14. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca dokonał wyraźnego wyłączenia z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności takich nieruchomości, które w dniu 13 października 2005 r. były w użytkowaniu wieczystym podmiotów publicznych. Za takim założeniem przemawiają również stenogramy z posiedzeń komisji sejmowych - Komisji Infrastruktury, Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, z których wynika, że celem zmian ostatecznie uchwalonych w dniu 28 lipca 2011 r. było danie prawa do uwłaszczenia wszystkim użytkownikom wieczystym - z paroma wyjątkami - którzy w dniu 13 października 2005 r. byli już użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Nowelizacja ustawy miała na celu dostosowanie jej przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt K 9/08, w którym Trybunał orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nowelizacja dostosowuje brzmienie ustawy do powyższego wyroku, uchylając art. 4 ust. 8 i modyfikując odpowiednio ust. 9 ustawy, tak by zastrzeżona przepisami ustawy bonifikata w wysokości 50% nie dotyczyła nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyżej wskazano, nowelizacja rozszerzyła również zakres podmiotowy i przedmiotowy działania ustawy, wprowadzając zarazem wyłączenia w tym zakresie, określone w przepisie art. 1 ust. 1b ustawy. Przeprowadzona w ten sposób wykładnia historyczna omawianych norm wprost prowadzi do wniosku, iż dokonanie zmiany art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie miało na celu poszerzenia zakresu tego przepisu o następców prawnych podmiotów, którym uprawnienie do przekształcenia nie przysługiwało przed nowelizacją i w świetle wprowadzenia do ustawy wyłączenia z art. 1 ust. 1b nadal nie przysługuje. Nie bez znaczenia dla tej oceny jest również brak przepisów intertemporalnych, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych, a prowadzonych na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W tych uwarunkowaniach pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Ustalając jednakże znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74). Uwzględniając ten kontekst Sąd uznał, iż przyjęcie w rozpatrywanym przypadku rozszerzającej wykładni przedmiotowych przepisów stanowiłoby niedozwoloną ingerencję w prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego (na podstawie przepisów Konstytucji - art. 165). Pozbawiłoby zwłaszcza podmioty samorządowe kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając do automatycznego akceptowania każdego wniosku o przekształcenie. Zarządzając swoim majątkiem, jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć na względzie potrzeby całej wspólnoty samorządowej, stosownie do art. 166 ust. 1 Konstytucji. Można sobie wyobrazić sytuacje, w których w interesie wszystkich mieszkańców danej gminy byłoby nieuwzględnienie wniosku o uwłaszczenie, chociażby z uwagi na przyszłe ważne inwestycje komunalne na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste, planowane do realizacji po upływie czasu, na który zawarto umowę o ustanowienie tego prawa rzeczowego, albo potrzeba sprawowania kontroli nad sposobem wykorzystania tych nieruchomości w większym stopniu niż byłoby to możliwe po przekształceniu. Stosunek użytkowania wieczystego, łączący właściciela nieruchomości z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron, zatem taka ingerencja musi jednoznacznie wynikać z przyjętych rozwiązań prawnych. Zaznaczyć należy, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W komunikacie prasowym opublikowanym po wydaniu orzeczenia na stronie internetowej Trybunału wskazano, że orzekając o naruszeniu art. 165 ust. 1 Konstytucji Trybunał stwierdził, że kwestionowane przepisy rażąco naruszyły samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, które - oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste - nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W przypadkach objętych nowelizacją nastąpiła ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom zasady rozporządzania nieruchomościami stanowiącymi ich własność, uniemożliwiając tym samym realizację racjonalnej gospodarki finansowej i przestrzennej. Z powyższego wynika, że możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winny być interpretowane ściśle. Mając powyższe na uwadze, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji , że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w związku z czym żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 stronie skarżącej nie przysługuje. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi oraz przedstawionego w niej stanowiska odnośnie wykładni art. 1 ust. 1b pkt 2 przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podsumowując stwierdzić należy, że niezasadny jest nie tylko zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1b ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ale także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.