IV SAB/Wr 30/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Prezesa W. Związku Wodociągów i Kanalizacji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu za pośrednictwem organu w dniu 28 stycznia 2014 r. jest bezczynność Prezesa W. Związku Wodociągów i Kanalizacji w sprawie wszczętej wnioskiem G. S., dalej skarżący, z dnia 7 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie czytelnej, niezaczernionej kopii/kserokopii uchwały w przedmiocie wysokości diet dla Przewodniczącego Zgromadzenia WZWiK L. O. Organ nie wypełnił obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym uznać zdaniem skarżącego należy, że pozostaje bezczynny. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o orzeczenie przez Sąd bezczynności organu oraz o zakreślenie organowi terminu 14 dni do wykonania obowiązku nałożonego ustawą. W odpowiedzi na skargę, działający przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, W. Związek Wodociągów i Kanalizacji wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej i niedopuszczalnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że W. Związek Wodociągów i Kanalizacji (WZWiK) jest związkiem międzygminnym, wpisanym na listę związków międzygminnych MSWiA pod poz. 15. Przyznał, że w dniu 7 stycznia 2014 r. skarżący wystąpił na piśmie do Prezesa WZWiK z wnioskiem o przesłanie na wskazany adres do korespondencji, czytelnej i niezaczernionej kopii/kserokopii uchwały w przedmiocie wysokości diet dla Przewodniczącego Zgromadzenia WZWiK – L. O., wnosząc o udostępnienie tej informacji listem poleconym. Na ten wniosek skarżący otrzymał odpowiedź w piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r., w którym został poinformowany, że Przewodniczący WZWiK nie otrzymuje diety, wobec tego nie istnieje w aktualnym obiegu prawnym uchwała w przedmiocie diety dla Przewodniczącego Zgromadzenia. Organ wyjaśnił, że do dnia 12 listopada 2013 r. w WZWiK obowiązywała uchwała Zgromadzenia Związku z dnia 25 lutego 1997 r. Nr 2/XII/97 w sprawie ustalenia diet dla członków Zgromadzenia, Zarządu, Komisji rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie, Przewodniczącego Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji. Na skutek skargi wniesionej przez Wojewodę D., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 714/13 stwierdził, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa i że nie podlega ona wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Ww. wyrok WSA we Wrocławiu uprawomocnił się w dniu 10 stycznia 2014 r., bowiem Związek nie wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną od tego wyroku. Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała ta utraciła moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, tj. z dniem 13 listopada 2013 r. i od tego dnia W. Związek Wodociągów i Kanalizacji nie wypłaca diet członkom organów Związku wobec nieobowiązywania uchwały stanowiącej podstawę prawną do takich wypłat. Pełnomocnik organu podniósł, że skoro w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie uchwały w przedmiocie diet dla Przewodniczącego Zgromadzenia WZWiK taka uchwała nie funkcjonowała i nadal nie funkcjonuje w obrocie prawnym, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, a odpowiedź udzielona skarżącemu w piśmie w dniu 21 stycznia 2014 r. jest zgodna ze stanem faktycznym i prawnym. Odpowiedź ta została udzielona zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w terminie 14 dni od wpływu wniosku do Związku. Wobec powyższego zarzut bezczynności organu jest bezzasadny. Pełnomocnik organu podniósł, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprawnieniem strony na wypadek niepodjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, o którym mowa wart. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., w wyznaczonym ustawą terminie. Pełnomocnik organu zarzucił niedopuszczalność skargi na Prezesa Związku z tego względu, że w Związku nie ma takiego organu. Zgodnie z art. 69 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2013 r., poz. 594) oraz § 8 Statutu Związku, organami W. Związku Wodociągów i Kanalizacji są Zgromadzenie Związku i Zarząd Związku. W W. Związku Wodociągów i Kanalizacji nie istnieje funkcja Prezesa Związku, natomiast zgodnie z § 22 ust. 3 Statutu Związku, pracami Zarządu kieruje Przewodniczący Zarządu. Nie jest on jednak organem Związku, ani organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, zgodnie z § 23 ust. 1 Statutu WZWiK, Przewodniczący Zarządu jest uprawniony do samodzielnego składania oświadczeń woli w imieniu Związku, a uchwałą Nr 3/III/2011 z dnia 7 marca 2011 r. Zgromadzenia W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, M. M. został wybrany na Przewodniczącego Zarządu Związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, dalej WZWiK, w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym, jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do Prezesa WZWiK o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie na adres do korespondencji czytelnej, niezaczernionej kopii/kserokopii uchwały w przedmiocie wysokości diet dla Przewodniczącego Zgromadzenia WZWiK L. O. W tej sytuacji materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. WW. ustawa, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Wniosek taki nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale też określa krąg podmiotów biorących w nim udział. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do określonego podmiotu przesądza o tym, że w odniesieniu do tego podmiotu należy czynić rozważania, czy jest on, w świetle przepisów u.d.i.p., zobowiązany do udzielania informacji publicznej oraz czy w wyznaczonych w/w ustawą terminach podejmuje stosowne czynności (udostępnienie, odmowa udostępnienia), których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl ust. 2 w/w przepisu prawa, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zważywszy przedmiot żądania wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. wszczynającego postępowanie w sprawie udostępnienia informacji oraz podmiot, którego działania wniosek dotyczy, uznać należy, że do rozstrzygnięcia owego wniosku ma zastosowanie ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Informacja, której wniosek dotyczy, jest bowiem informacją publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. W wyroku z dnia 17.01.2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1157/11 (lex nr 1126350) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że: "Informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa." Nie ulega wątpliwości, że W. Związek Wodociągów i Kanalizacji, jako podmiot realizujący zadania użyteczności publicznej określone Statutem WZWiK, należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Uchwała dotycząca wysokości diet dla Przewodniczącego WZWiK dotyczy informacji publicznej. Podlega zatem udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. W ocenie Sądu, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest jednak zasadna. Zważyć należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale określa również, jak już wyżej wspomniano, krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.01.2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 396/11, lex nr 1114130). Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący skierował wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r., o udostępnienie informacji publicznej do "Prezesa" W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, przy czym wniosek dotyczył wysokości diet dla Przewodniczącego Zgromadzenia WZWiK. Mimo błędnie wskazanego – jak to obecnie zarzuca strona przeciwna w odpowiedzi na skargę - adresata owego wniosku, skarżący uzyskał od strony przeciwnej odpowiedź na powyższy wniosek pismem z dnia 21 stycznia 2014 r,, w którym nie zwrócono skarżącemu uwagi na ową wadę, czy nieścisłość wniosku. Udzieloną skarżącemu na powyższy wniosek odpowiedź z dnia 21 stycznia 2014 r. podpisał z upoważnienia Przewodniczącego Zarządu zastępca Dyrektora ds. Organizacyjno-Administracyjnych. Zauważyć należy, że w skardze wniesionej w niniejszej sprawie do Sądu skarżący podał, że wnosi skargę na: "bezczynność prezesa W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, dalej organ". Z § 8 Statutu WZWiK wynika, że organami Związku są: Zgromadzenie związku oraz Zarząd Związku. Trafnie w świetle powyższego podnosi w odpowiedzi na skargę pełnomocnik WZWiK, że w WZWiK nie ma funkcji prezesa. Z § 22 ust. 3 Statutu WZWiK wynika, że pracami Zarządu kieruje jego Przewodniczący, do którego kompetencji należy w szczególności: 1) organizowanie pracy Zarządu, 2) kierowanie bieżącymi sprawami Związku, w tym wykonywaniu uprawnień kierownika zakładu pracy w stosunku do pracowników Związku i kierowników jednostek organizacyjnych, 3) reprezentowanie Zarządu na zewnątrz. Statut ten w § 23 ust. 1 stanowi, że do składania oświadczeń woli w imieniu Związku upoważniony jest samodzielnie Przewodniczący Zarządu, a w razie jego nieobecności lub niemożności działania – pełnomocnik ustanowiony przez Zarząd. Mając na względzie wyżej powołane przepisy Statutu WZWiK zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika WZWiK, że w strukturze organizacyjnej WZWiK brak jest organu w osobie prezesa, którego bezczynność skarżący w skardze zarzuca. Jeżeli zatem przyjąć, że podmiotem, którego bezczynności dotyczy skarga jest Prezes W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, to istotnie skargę tę należałoby uznać za niedopuszczalną. Jeżeli natomiast przyjąć, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej jest W. Związek Wodociągów i Kanalizacji, to należałoby uznać za okoliczność bez znaczenia w sprawie nazwanie Przewodniczącego Zarządu prezesem. W takiej jednak sytuacji skarga podlegała oddaleniu z powodu braku podstaw do przyjęcia bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Z akt sprawy bowiem wynika, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r. (data wpływu do organu także 7 stycznia 2014 r.) pismem z dnia 21 stycznia 2014 r., to jest przed upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji skargę wniesioną do Sądu w niniejszej sprawie za pośrednictwem organu w dniu 28 stycznia 2014 r. uznać należy za bezzasadną. W dniu bowiem wniesienia skargi do Sądu organ nie pozostawał bezczynny. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wobec braku podstaw prawnych, w świetle przepisów p.p.s.a., do jego uwzględnienia.