II OSK 217/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1387/12 w sprawie ze skargi M. G. i D. B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1387/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. G. i D. B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie wycofania produktu z obrotu, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), w związku z art. 104 i 108 § 1 K.p.a.: 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, 2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1, 3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia, na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów, nakazał, w drodze decyzji, wycofanie ich z obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Orzekł, że strona, po otrzymaniu decyzji, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M.G. i D. B. Zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Stwierdzili, że wniosek złożyli z daleko idącej ostrożności albowiem zaskarżona decyzja nie obejmuje swym zakresem podmiotowym wnioskodawców. nadto, jest nieważna z uwagi na uchybienia materialne i proceduralne. Jedynie nieuzasadnione działania państwowych inspektorów sanitarnych, którzy dokonali zamknięcia i zabezpieczenia sklepów wnioskodawców, powołując się na wskazaną decyzję, zmusza skarżących do złożenia wniosku. Zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a., art. 109 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 oraz art. 10 K.p.a., art. 6 K.p.a. w związku z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP. Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r.. Organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w szczególnym stanie prawnym i faktycznym. Podniósł, że zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 jest przepisem szczególnym, wyposażającym Głównego Inspektora Sanitarnego w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ustawy o PIS), a przez art. 31a ustawy o PIS - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie bezpośredniego "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie organu, to stwierdzenie może stanowić rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "[...]" używanego w celach kolekcjonerskich jak również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływającymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...]" jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. Organ zauważył, że przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze" (dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki. Powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak, przy egzekwowaniu decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się, jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie. Organ podkreślił, że wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w hurtowni, należącej do strony, znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. organ wskazał, że adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest w pełni dopuszczalna. Organ wskazał również, że uchybienie polegające na braku w decyzji wszystkich stron, do których była adresowana, przy jednoczesnym zachowanym w pełni trybu jej dostarczenia i jednoznacznym wskazaniu poprzez jej przedmiot, a więc wszystkich sprzedawców i producentów wyrobów tzw. kolekcjonerskich, potocznie zwanych "dopalaczami" do kogo jest skierowana, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. G. i D. B., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która nie spełnia podstawowych wymogów, jakim winna odpowiadać decyzja administracyjna, tj. prawidłowego oznaczenia stron oraz podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz podnieśli, że decyzja została doręczona stronie w formie kserokopii. Zarzucili, że nigdy nie posiadali w swoim asortymencie wyrobu "[...]" w związku z czym zastosowane w stosunku do strony nakazy zawarte w decyzji były bezprzedmiotowe. Podnieśli, że organ nie wykazał związku pomiędzy prowadzoną przez skarżących działalnością a niebezpieczeństwem dla życia zdrowia, jakie stwarzał produkt o nazwie "[...]". W ocenie skarżących, przy tak skonstruowanej treści decyzji organu pierwszej instancji, nie sposób także ustalić, czym są "produkty podobne" do produktu "[...]", skoro brak jest jakiegokolwiek odniesienia się w tym zakresie do produktów znajdujących się w ofercie sklepu skarżących. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, ale nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. Zdaniem Sądu, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawą materialnoprawną Sąd wskazał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2006, Nr 122, poz. 851 ze zm.) i przytoczył treść przepisów art. 27 ust. 1 i 2. Odnotował, że Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 ustawy o PIS. Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza również prawa poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Zdaniem Sądu, indywidualizacja adresata decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. Przyjął, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie, zdaniem Sądu, organ zasadnie wskazał, że decyzja choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 K.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis. Według Sądu, pomimo użycia w decyzji sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Za bezsporne Sad uznał, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. został doręczony wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Sąd podkreślił, że z dyspozycji przepisu art. 27 ustawy o PIS wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 K.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31 a ustawy o PIS. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Postępowanie administracyjnego prowadzone po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżących zabezpieczył próbki poszczególnych produktów było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach. Główny Inspektor Sanitarny, który mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżących rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a wyniki tych ocen podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tylko wówczas Sąd będzie miał możliwości dokonania prawidłowej oceny rozstrzygnięcia organu. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, dysponując odpowiednim czasem (ponad rok) miał dostateczną możliwość odniesienia się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, oceny ich wartości dowodowej i właściwego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdził, ze organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną złożyli M. G. i D. B., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1387/12, w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozstrzygnął w przedmiocie skargi na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a., polegające na nie orzeczeniu przez sąd w przedmiocie całości skargi i nie usunięciu naruszeń prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, albowiem w zaskarżonym wyroku sąd odniósł się jedynie do decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], nie rozstrzygając w przedmiocie skargi na poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., która to decyzja również była przedmiotem skargi i która została wydana z naruszeniem prawa; 2) naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 P.p.s.a., polegające na błędnym określeniu w sentencji wyroku przedmiotu zaskarżenia oraz braku rozstrzygnięcia sądu w sentencji wyroku w przedmiocie skargi na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r.; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonych: decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r.; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit.c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., albowiem zachodziły przesłanki jej uchylenia, ponieważ przy jej wydaniu organ naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozstrzygnął w przedmiocie skargi na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. W pierwszej kolejności przeanalizowania wymaga zagadnienie zakresu zaskarżenia wyroku. Wnoszący kasację zaskarżyli wyrok w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął w przedmiocie skargi na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Od razu zatem przypomnieć trzeba, że Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji GIS z dnia [...] lipca 2011 r. w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie zaś z art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z przepisów tych wynika, że przed wyczerpaniem środka zaskarżenia, skarga nie przysługuje. Nie jest więc dopuszczalna, z wyjątkiem zastrzeżenia dotyczącego prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka, skarga na decyzję wydaną w pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 392/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1528/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Decyzja z dnia [...] października 2010 r. mogła więc być objęta orzeczeniem Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a., ale nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Nie stanowi zaskarżonego aktu, wobec którego wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek procesowego odniesienia się przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Określając zakres zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną pamiętać trzeba, iż Sąd pierwszej instancji miał obowiązek orzekania w granicach sprawy. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a.. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513). Do Sądu zaskarżona została decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie było prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismo skarżących z dnia [...] października 2010 r. zatytułowane zostało jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją GIS z dnia [...] października 2010 r. oraz zawierało żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. W razie złożenia, w terminie do złożenia środka odwoławczego, jednocześnie wniosku o stwierdzenie nieważności oraz środka odwoławczego, należy przyznać pierwszeństwo środkowi zwykłemu. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie nadzorczym, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji. Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Dodać jednak trzeba, że w wypadku zaistnienia, w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., organ wydaje rozstrzygnięcie oparte na art. 127 § 3 K.p.a., a nie na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył zatem przedmiot zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów kasacji stwierdzić należy, że dla oceny legalności kwestionowanego w skardze kasacyjnej aktu wydanego w pierwszej instancji istotne są dwie kwestie. Najpierw zbadania wymaga, czy w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) zawarta jest podstawa do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. Następnie zaś, w razie zakwalifikowania aktu wydawanego na podstawie art. 27 ust. 2 do aktów indywidualnych w podwójnym znaczeniu, przystąpić trzeba do zbadania, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego nie są obarczone uchybieniami skutkującymi zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej. Najpierw zauważyć można, że art. 27 ust. 1 nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. Tadeusz Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 11-12). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. Małgorzata Stahl [w:] red. M. Stahl "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie", LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej. W analizowanym przypadku w sposób jasny wskazano nie tylko materialne podstawy sprawy administracyjnej, ale także formę prawną nakazu kierowanego do adresata. Gdy istnieje sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje prawa lub obowiązki, może lub musi być wydana decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków. O formie załatwienia przez organ sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego. Jeśli zatem z przepisów materialnych wynika obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nie wchodzi w grę inna prawna forma działania administracji. Nie ma także potrzeby posługiwania się domniemaniem zastosowania decyzji (por. Borkowski op. cit. s. 392-393). W odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, nie ma podstaw do traktowania ich inaczej, niż decyzje w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a. Forma decyzji wynika nie tylko z posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "w drodze decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń". Nadto, w art. 27 ust. 2 z decyzja tą łączy się instytucję procedury administracyjnej – natychmiastową wykonalność. Wreszcie, w innym przepisie należącym do tego samego Rozdziału 3 ustawy o PIS, jest mowa o stosowaniu, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważając jeszcze, że organy PIS są organami administracyjnymi (art. 12 ustawy o PIS), a nakazy usunięcia nieprawidłowości są formami władczymi, nie tylko nie jest możliwe traktowanie decyzji z art. 27 ust. 1 i 2 jako czynności materialno-technicznych, ale także jako "decyzji" podejmowanych w innych stosunkach prawnych, niż stosunek administracyjnoprawny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 928/11, ONSA i wsa 2012/4/64). Z uwagi na brak sporu w tym zakresie, odnotować można, że spełniony jest jeszcze jeden wymóg traktowania omawianego stosunku prawnego jako sprawy administracyjnej. Sprawa ta załatwiana jest w formie władczej wobec zewnętrznego, wobec organu, adresata. Kontrowersja związana jest z innym aspektem kwestionowanego przez skarżącą aktu – wymogiem skonkretyzowania adresata. Decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (patrz: J. Borkowski, op. cit. s. 399-400; Krystian M. Ziemski [w:] "System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5", pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 154-155; Andrzej Wróbel [w:] "System (...)", s. 170). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić (patrz: K. Ziemski za S. Kasznicą [w:] "System (...)", s. 155). Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, była decyzja z dnia [...] października 2010 r. Skarżący zostali oznaczeni jako strona w tzw. rozdzielniku tej decyzji, poprzez umieszczenie jej pod numerem 204 tego rozdzielnika. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 K.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (patrz: Barbara Adamiak za J. Borkowskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 302-303; Andrzej Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 K.p.a., był uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron. Wobec skarżącej, zajmującej się obrotem zakwestionowanymi wyrobami, nakaz oznaczał wycofanie przez nią z obrotu tych wyrobów, które znalazły się w obrocie na skutek czynności podjętych przez skarżącą. Zachowany został także, określony w art. 107 § 1 K.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które co najmniej w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie [...], odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie to spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (J. Borkowski, op. cit. s. 428). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w drodze wykładni systemowej. Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jest unormowaniem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i ustawy o PIS. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIS, to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, należą do kompetencji PIS i są rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy o PIS. Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy na wskazanie przepisów art. 27 ust. 2 ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają oryginalne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, uzyskiwanie przez decyzje nakazujące rygoru natychmiastowej wykonalności. Wreszcie, o czym już wyżej była mowa, art. 37 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, przepis art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nakazuje, w zakresie nieuregulowanym ustawą, do postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym warto zauważyć, że jakkolwiek ustawa o PIS nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów definiuje wycofanie produktu z rynku. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom. Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (patrz: wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym kontekście nie są skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej, według których decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej z powodu braku oznaczenia zindywidualizowanego adresata oraz skierowania decyzji do osób niebędących stronami w sprawie. Bezzasadne są więc twierdzenia o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 K.p.a., skutkującym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (por. także w/w wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o indywidualizacji adresata nakazu po doręczeniu decyzji. Jak już wyżej stwierdzono, jednym z warunków uznania aktu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., jest indywidualizacja adresata w chwili wydania rozstrzygnięcia. Nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132). Już z tego powodu koncepcja, według której indywidualizacja decyzji w odniesieniu do skarżącej nastąpiła poprzez doręczenie jej decyzji, jest błędna. Niezależnie od tego zauważyć warto, że do oznaczenia strony uprawniony jest organ wydający decyzję, w tym przypadku Główny Inspektor Sanitarny, a nie podmiot wykonujący czynność materialno-techniczną doręczenia. Odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji w tym zakresie stanowił uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. polegającym na nieorzeczeniu przez Sąd w przedmiocie całości skargi. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Najpierw należy przypomnieć zamieszczone wyżej rozważania dotyczące rzeczywistych granic zaskarżenia w niniejszej sprawie. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a.. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Skoro Sąd pierwszej instancji orzekł w sprawie skargi na decyzję GIS wydaną w dniu 4 stycznia 2012 r., to nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Nawiązując do wstępnych uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu powtórzyć można, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. mogła być objęta orzeczeniem Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a., ale nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Nie stanowi zaskarżonego aktu, wobec którego wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek procesowego odniesienia się przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W razie uwzględnienia skargi, wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji jest zatem zależne od tego, czy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji wykazał zaś, że zakres postępowania dowodowego, które powinno być przeprowadzone uzasadnienia ograniczenie się do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec wyartykułowanego już wyraźnie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii przedmiotu zaskarżenia, jako bezzasadny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 138 P.p.s.a. Sentencja zaskarżonego wyroku zawiera zarówno przedmiot zaskarżenia, jak i rozstrzygnięcie sądu. Nie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS. Przede wszystkim podkreślić należy, że w podstawie skardze kasacyjnej nie sformułowano materialnej podstawy kasacji, a rażące naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS zostało zarzucone dopiero w uzasadnieniu kasacji. Dodać można, że twierdzenie o naruszeniu tych norm zawarte w uzasadnieniu kasacji także nie nawiązuje do sposobów naruszenia, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Abstrahując od wadliwego sformułowania omawianej podstawy kasacji i nieprecyzyjnego zakresu skargi kasacyjnej, zauważyć można, że wywody uzasadnienia kasacji odnoszą się do zastosowania art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS w niniejszej sprawie. Kwestionując to zastosowanie wnoszący kasację zarzucili brak podstaw faktycznych dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 27 ust. 1 i 2. W związku tym skonstatować należy, że nie można w skardze kasacyjnej stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67). Jeśli zaś chodzi o kwestie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego oceny i wyrażenia przez organ stanowiska w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., to stały się one przyczyną, dla której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Ograniczenie się do uchylenia tej decyzji zostało przez Sąd obszernie wyjaśnione. Należy uznać, że ograniczenie się do uchylenia zaskarżonej decyzji nie narusza art. 135 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.