I OSK 2877/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska (spr.) del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2744/13 w sprawie ze skargi G. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2744/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. H., dalej: skarżąca, na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 30 grudnia 2008 r. skarżąca złożyła do Wojewody Mazowieckiego wniosek o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty za mienie zabużańskie pozostawione przez W. w miejscowości [...] i w Wilnie. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II Ns 692/09 spadek po W. H., zmarłym 20 lipca 1939 r., ostatnio stale zamieszkałym w [...] na obecnym terytorium Litwy na podstawie ustawy nabył syn J. H. w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I Ns 782/08 spadek po J.H. zmarłym 15 stycznia 1971 r., na podstawie ustawy nabyli żona oraz syn po ½ części spadku każdy z nich. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 15 czerwca 2009 r. sygn. akt I Ns 202/09 spadek po A. H. z domu H., zmarłej 18 lutego 1976 r., na podstawie ustawy nabył syn A. H. w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., Wojewoda Mazowiecki potwierdził posiadanie przez skarżącą prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, położonej w majątku [...], gmina [...], powiat wileńsko - trocki, województwo wileńskie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Mazowiecki przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie Pomorskiemu wniosek G. H. o potwierdzenie posiadania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonych w miejscowości [...] i w Wilnie. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr. [...] Wojewoda Pomorski potwierdził posiadanie przez G. H. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. połowy nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w Wilnie przy ul. [...], w dawnym województwie wileńskim. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Pomorski potwierdził posiadanie przez G. H. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], gmina [...] powiat Wilno – Troki, województwo wileńskie. Na podstawie wydruku danych dotyczących wypłaty rekompensaty przez Bank Gospodarstwa Krajowego z dnia 28 czerwca 2013 r. ustalono, że z tytułu w/w decyzji, G. H. otrzymała wypłatę rekompensaty 28 marca 2012 r. Pismem z dnia 9 maja 2013 r. G. H. złożyła do Wojewody Pomorskiego wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], a także o wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie stanu faktycznego ustalonego również w oparciu o okoliczności faktyczne wynikające z nowoodnalezionych dokumentów. Do wniosku o wznowienie postępowania załączyła dokument "Komplet ewidencji gospodarstw rolnych (...) powiatów woj. Nowogródzkiego z uzupełniającymi materiałami (Dla użytku Okr. Wyd B. P. Wil. Izby Roln.)". Dokument zawiera 9 kart, ostatnia strona oznaczona została datą "13-04-23" na pieczątce z napisem w języku obcym. Z dokumentu (karta 6) wynika, że W. H. posiadał majątki [...] ([...]) i [...]o powierzchni 2 372 ha i 272 ha. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda Pomorski odmówił wznowienia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. nieruchomości w miejscowości [...] gmina [...] powiat Wilno – Troki, w dawnym województwie wileńskim. Organ I instancji stwierdził, że dowód przedłożony wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z uwagi na to, że skarżąca nigdy na wcześniejszym etapie postępowania nie złożyła do Wojewody Pomorskiego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedników prawnych nieruchomości (majątków) [...] ([...]) oraz [...], w terminie wynikającym z art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na w/w postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca złożyła zażalenie do Ministra Skarbu Państwa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy postanowienie wydane przez organ I instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 145 § 1, art. 148 § 1 i § 2 i art. 149 § 3 i § 4 k.p.a. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości pozostawionych przez W.H. i J.H. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonych w miejscowości [...], gmina [...], powiat Wilno – Troki oraz w Wilnie. Wniosek ten został złożony w terminie określonym w art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości [...] ([...]) i [...] strona nie złożyła wniosku. Żądanie strony zostało ujawnione dopiero we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] i dotyczy zupełnie innych nieruchomości. Minister wskazał, że zgodnie z art. 149 § 4 k.p.a. podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest niespełnienie przez stronę przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Odmowa bowiem wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Minister Skarbu Państwa wskazał, że skarżąca nie złożyła wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości [...] i [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja, wobec której skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, dotyczy nieruchomości, które precyzyjnie zostały określone we wniosku z grudnia 2008 r. W ocenie Ministra, nie ma związku między podstawą wniosku o wznowienie, a treścią decyzji, co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. W skardze na ww. postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podała, że dopiero w 2013 r. wynajęci przez nią historycy odnaleźli w Państwowym Archiwum w Wilnie nowe dokumenty, z których wynika, że do jej pradziadka W. H. należały także majątki [...] ([...]) i [...]. Skarżąca, powołując się na art. 1, art. 2, art. 3, art. 6 i art. 11 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podniosła, że ustawa stanowi o nieruchomościach pozostawionych, a nie wskazanych we wniosku. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2014 r. skarżąca podała, że składając wniosek w 2008 r. podała w nim majątek w miejscowości [...] oraz w Wilnie. Nieruchomość wymieniona we wniosku była główną siedzibą rodu [...]. Na fakt, że chciała uzyskać rekompensatę za inne nieruchomości wskazuje, że obok głównej siedziby rodu wymieniła także nieruchomość w Wilnie. Za tym przemawia, zdaniem skarżącej, także to, że przedłożyła w postępowaniu zwyczajnym dowód dotyczący nieruchomości [...], co zaznaczone zostało w postanowieniu Wojewody Pomorskiego z 15 września 2011 r. Wskazała na zasadę "życzliwej interpretacji" wniosków składanych przez strony postępowania. Decydujące znaczenie dla określenia treści oświadczenia ma intencja strony i nie ma podstaw aby decydującą rolę przypisywać poszczególnym zwrotom użytym w oświadczeniu. Podniosła, że art. 5 ust. 1 ustawy nie zawiera wymogu geograficznego, czy hipotecznego określenia nieruchomości. Celem ustawy było umożliwienie Zabużanom realizacji ich uprawnień, a nie wyeliminowanie możliwości ich dochodzenia przy wykorzystaniu nieświadomości wynikającej z upływu czasu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zasadna. W ocenie tego Sądu organ prawidłowo zastosował przepisy prawa, trafnie uznając, że w postępowaniu zwykłym skarżąca nie składała wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej wstępnych nieruchomości w [...] ([...]) i [...] i wobec tego nie była co do tych nieruchomości wydana decyzja. Wniosek skarżącej dotyczył nieruchomości pozostawionych w gminie [...] i w Wilnie. Na skutek złożonego wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] października 2010 r. oraz Wojewoda Pomorski decyzjami z dnia [...] października 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r. potwierdzili skarżącej prawo do rekompensaty zgodnie z żądaniami wniosku. Wniosek skarżącej złożony w niniejszej sprawie dotyczył natomiast wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda potwierdził skarżącej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. nieruchomości w miejscowości [...], gminie [...], powiat Wilno - Troki, w dawnym województwie wileńskim. Nieruchomości wskazane we wniosku o wznowienie postępowania położone są w gminie [...], dawnym województwie nowogródzkim. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowo organy uznały, że pomiędzy podstawą wniosku o wznowienie postępowania, a treścią decyzji (rozstrzygającej odnośnie innych nieruchomościach) nie ma żadnego związku. Brak owego związku wynikał w sposób oczywisty z treści samego wniosku o wznowienie bez konieczności jego dogłębnej analizy, wobec czego organy trafnie uznały, że niespełnienie przesłanek przedmiotowych uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wniosek o ustalenie prawa do rekompensaty złożony w 2008 r. nie dotyczył nieruchomości wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania, lecz innych konkretnie określonych nieruchomości. W tej sytuacji nieuprawnione byłoby przyjęcie przez organy, że w granicach sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. mieści się również kwestia rekompensaty za jeszcze inne ewentualnie pozostawione nieruchomości, co do istnienia których strona może powziąć informację w przyszłości. Wbrew twierdzeniom skargi, zarówno z tytułu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., jak i z treści art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP, nie za pozostawione mienie. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy nakłada na wnioskodawcę obowiązek wskazania konkretnych nieruchomości i przedstawienia dowodów, które świadczą o ich pozostawieniu wraz ze wskazaniem rodzaju i powierzchni. Natomiast ewentualne zasygnalizowanie zamiaru skorzystania z prawa do rekompensaty jest nieskuteczne. Konieczne jest więc precyzyjne określenie przez wnioskodawcę zakresu prawa do rekompensaty, z którego zamierza on skorzystać. W konsekwencji również decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty, zawiera m.in. wskazanie zwaloryzowanej na dzień jej wydania wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami oraz wysokości rekompensaty. Jest to rekompensata za konkretną nieruchomość. Dlatego też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie rekompensaty, aby był skuteczny (przy spełnieniu wszystkich przesłanek) powinien mieścić się w granicach sprawy zakończonej wydaną w trybie zwykłym decyzją, a więc dotyczyć tego samego przedmiotu. Odnosząc się do powoływanych przez skarżącą wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podał że wyroki te nie wiążą go w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jedną z przesłanek uzyskania prawa do rekompensaty jest zachowanie terminu do złożenia wniosku (art. 5 ust. 1 ustawy). W terminie tym, tj. do 31 grudnia 2008 r., strona zobowiązana była precyzyjnie określić zakres żądania poprzez wskazanie konkretnych nieruchomości wraz z podaniem ich rodzaju i powierzchni. Określenie w powyższym terminie zakresu prawa do rekompensaty poprzez wskazanie konkretnych nieruchomości wraz z określeniem ich rodzaju i powierzchni powoduje, że w pozostałym zakresie, tj. co do ewentualnych innych nieruchomości prawo to wygasa. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona miała, czy nie miała wiedzy co do innych pozostawionych przez jej przodków nieruchomości. Gdyby wolą ustawodawcy było dochodzenie w nieskończoność prawa do rekompensaty, to nie ustanawiałby terminu granicznego do składania wniosków. Stanowisko skargi, że złożenie wniosku o rekompensatę za konkretną nieruchomość obejmuje także żądanie rekompensaty za całe pozostawione mienie, a wobec tego skuteczny powinien być wniosek o wznowienie postępowania bez względu na to, za jaką nieruchomość co do tego prawa orzekano, stanowiłoby obejście przepisu zakreślającego materialnoprawny termin do składania wniosków o potwierdzenie prawa. W ocenie tego Sądu bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że w postanowieniu Wojewody Pomorskiego z dnia 15 września 2011 r. na str. 6 organ wskazał na pozostawienie przez J. H. nieruchomości w [...] w skład której wchodziło 249 ha ziemi i 60 ha lasu. W postanowieniu tym organ stwierdził, że nieruchomość nie była wymieniona we wniosku, wobec czego wnioskodawczyni nie może skutecznie ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia tej nieruchomości. Wprawdzie postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy jest niezaskarżalne, ale można go zwalczać w odwołaniu od decyzji albo wnosić o jej uzupełnienie. Czynności tych skarżąca nie podjęła. Pomijając kwestię braku związku między podstawą wniosku o wznowienie a treścią decyzji), Sąd pierwszej instancji wskazał, że dowód na pozostawienie tej nieruchomości poza granicami RP był organowi znany przed datą wydania decyzji w związku z czym za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnośnie wskazanej przez skarżącą zasady "życzliwej interpretacji" wniosków strony Sąd ten wskazał, że organy nie uchybiły zasadom określonym w przepisach postępowania. Odczytanie woli skarżącej co do przyznania prawa do rekompensaty za jednoznacznie określone przez nią nieruchomości nie budziło wątpliwości. Skarżąca zarówno we wniosku z 2008 r. jak i w piśmie z 17 sierpnia 2009 r. precyzyjnie określiła zakres żądania, tj. wskazała, za które pozostawione nieruchomości domaga się rekompensaty. Również prawidłowo został odczytany wniosek skarżącej o wznowienie postępowania. G. H. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, podnosząc zarzut: I. naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dalej także jako: ustawa z 2005 r., poprzez błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty musi określać dokładną geograficzną lub hipoteczną nazwę nieruchomości pozostawionej, zaś w innym wypadku uprawnienie do rekompensaty wygasa; II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a., albo Kodeks) w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, a oddalenie skargi z uwagi na przyznanie organowi II instancji racji co do okoliczności, że wniosek o wznowienie dotyczy innej sprawy aniżeli zakończona decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., w wyniku zniekształcenia woli strony w zakresie wyrażonego przez nią żądania potwierdzenia prawa do rekompensaty (na skutek pominięcia okoliczności złożenia przez stronę w postępowaniu zwyczajnym dokumentu dotyczącego nieruchomości [...]); 2) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 2005 r. poprzez nieuwzględnienie, a oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty musi zawierać dokładne określenie nieruchomości pozostawionych w terminie określonym w art. 5 ust. 1, podczas gdy przepis art. 6 ust. 6 określa tryb uzupełniania wniosku; 3) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, a oddalenie skargi w wyniku nieodniesienia się do okoliczności złożenia przez stronę w postępowaniu wyjaśniającym dokumentu dotyczącego nieruchomości [...]; 4) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, a oddalenie skargi w wyniku pominięcia przez Sąd w swych rozważaniach obowiązków organów administracji publicznej dotyczących informowania stron o okolicznościach mających znaczenie prawne, a przerzucenie konsekwencji braku informacji na stronę postępowania; 5) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, a oddalenie skargi pomimo zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, w oparciu o art. 190 p.p.s.a. wniesiono o wskazanie, że skarżąca wyraziła wolę dochodzenia swych praw za majątki o nazwie [...] i uczyniła to w terminie przewidzianym przez przepisy prawa. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony wyrok zawiera sprzeczność. Sąd I instancji na s. 5 uzasadnienia wyroku stwierdza, że organ trafnie uznał, że strona nie składała wniosku o nieruchomość [...] (s. 5), a następnie na s. 7 stwierdza, że strona złożyła w postępowaniu zwyczajnym do akt sprawy dowód dotyczący nieruchomości [...] (s. 7). Sąd ten nie wyjaśnił, jaki jest cel składania przez skarżącą dowodów dotyczących nieruchomości nieobjętych wnioskiem. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą zasady życzliwej interpretacji wniosków wynikającej z przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a., tj. zasady, zgodnie z którą to strona określa zakres żądania, zaś sformułowanie żądania w sposób nieprecyzyjny, mogący budzić wątpliwości co do jego zakresu powoduje po stronie organu obowiązek podjęcia czynności mających na celu ustalenie rzeczywistej treści żądania, skarżąca podniosła, że ustalenie treści żądania nie może nastąpić w wyniku "oceny" dokonanej przez organ administracji publicznej. Oznaczałoby to bowiem, że to organ administracji publicznej - a nie strona - decyduje o zakresie postępowania administracyjnego. Zarzuciła, że Sąd I instancji, utrzymując w mocy postanowienie organu odwoławczego, przedłożył językową treść wniosku ponad rzeczywistą wolę strony wynikającą z jej zachowań. Stanowisko Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 61 §1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., z których wynika, że żądanie strony nie musi przybrać żadnej określonej przepisami prawa formy, które to przepisy organ II instancji miał obowiązek wziąć pod rozwagę zgodnie z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd I instancji ustalając, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w zakresie zakończonym decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wyjaśnił, który przepis prawa nakłada na stronę obowiązek znajomości dokładnego położenia nieruchomości na etapie przed przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji ni e odniósł się do faktu złożenia przez skarżącą kasacyjnie dowodu dotyczącego majątku [...] w postępowaniu zakończonym w/w decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącej, wniosek o rekompensatę składany w trybie ustawy z 2005 r. dotyczy wszystkich pozostawionych nieruchomości. Skarżąca podniosła, że o ile art. 6 ust. 1 ustawy z 2005 r. nakłada na stronę obowiązek wskazania nieruchomości, to ustawa z 2005 r. w tym samym artykule wskazuje tryb uzupełniania wniosków przez stronę w zakresie dowodów dotyczących pozostawienia nieruchomości (art. 6 ust. 6), określając jednocześnie tryb postępowania wyjaśniającego na gruncie spraw zabużańskich (albowiem braki wniosków, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy z 2005 r. dotyczą okoliczności wskazanych w art. 2 i art. 3 ustawy z 2005 r. jako przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty). Norma prawna wynikająca z połączenia w/w przepisów wskazuje wprost, że przedstawienie dokumentów dotyczących nieruchomości jest właśnie przewidzianym przez ustawę z 2005 r. "określeniem zakresu prawa", z którego skorzystać chce wnioskodawca. Nie sposób bowiem, wykładając prawo zgodnie z zasadami logiki i aksjologii Kodeksu nakładać na stronę obowiązek znajomości nazw geograficznych i hipotecznych nieruchomości (tj. faktów) przed przeprowadzeniem w tym zakresie postępowania wyjaśniającego (tj. procedury mającej na celu ustalenie faktów). Nie sposób też powiązać zachowania strony, polegającego na udzieleniu organowi administracji publicznej określonego dowodu, z inną intencją aniżeli żądaniem objęcia okoliczności z tego dowodu wynikających zakresem sprawy administracyjnej. Ponadto przyjęcie, iż strona wyrażając wolę dochodzenia prawa do rekompensaty ma zamiar zrezygnować z przeważającej części tej rekompensaty z uwagi na nieprecyzyjne określenie nazw nieruchomości, jest przyjęciem sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego fikcji w miejsce rzeczywistej woli wnioskodawcy i ustaleniem zakresu sprawy administracyjnej w oparciu o tę fikcję, a nie wolę wnioskodawcy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. nie wskazuje żadnego z wymogów wskazanych przez Sąd. Wskazuje on jedynie, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty ma być złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. A zatem konieczność "wskazania konkretnych nieruchomości wraz z podaniem ich rodzaju i powierzchni" w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustalił nie ustawodawca, lecz Sąd I instancji, wbrew treści normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 6 tej ustawy. Wskazanie przez Sąd I instancji, że gdyby wolą ustawodawcy było dochodzenie w nieskończoność prawa do rekompensaty, to nie ustanawiałby terminu granicznego (s. 6/7 uzasadnienia), pomija wskazaną w art. 6 ust. 6 regulację, w której ustawodawca unormował tryb uzupełniania wniosku. Argument Sądu można więc odwrócić wskazując, że gdyby wolą ustawodawcy było zobowiązanie stron do znajomości hipotecznych i geograficznych nazw nieruchomości na etapie składania wniosku, to nie ustanowiłby instytucji szczególnego postępowania wyjaśniającego (art. 6 ust. 6) i instytucji postępowania wyjaśniającego w ogólności. Wskazując, że stanowisko skargi sprowadza się do stwierdzenia, że żądanie rekompensaty obejmuje cale mienie (s. 7 uzasadnienia) Sąd I instancji pomija najważniejszy element tego stanowiska pominięty także przez organy administracji publicznej, który winny były wziąć pod rozwagę zgodnie z art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a mianowicie fakt, że strona złożyła dowody dotyczące [...] na etapie postępowania wyjaśniającego i dlatego też jej wniosek o wznowienie postępowania powinien być uwzględniony, albowiem obejmuje on zakres sprawy, który został określony przez stronę na etapie, na którym było to dopuszczalne (tj. w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z 2005 r.). Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji wskazuje, że strona "mogła zwalczać" postanowienie w trybie odwołania od decyzji (s. 7 uzasadnienia), a także zaskarżać decyzję z dnia 21 grudnia 2011 r. Powyższe stanowisko wynika z pominięcia przez Sąd I instancji faktu, że na gruncie Kodeksu ciąży na organach administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, by strona nie poniosła szkody z uwagi na nieznajomość przez stronę przepisów prawa (m.in. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., ale także np. art. 112 k.p.a.). Wyciąganie wobec strony konsekwencji braku pouczeń ze strony organów administracji nie znajduje więc w ocenie skarżącej kasacyjnie oparcia w przepisach Kodeksu. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że kończąc uzasadnienie wyroku Sąd wskazuje, że dowód na pozostawienie nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej był znany organowi przed datą wydania decyzji, wobec czego zdaniem Sądu chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zauważa jednak Sąd, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa dwie odrębne przesłanki wznowienia postępowania. Sąd odnosi się do przesłanki "nowych okoliczności"- wskazując, że dowód na istnienie [...] był znany organowi przed wydaniem decyzji, nie odnosi się jednak Sąd do faktu, że strona wniosek o wznowienie oparła na przesłance "nowych dowodów" składając przy wniosku o wznowienie dowody nieznane w chwili wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że nie zgadza się z argumentami zawartymi w skardze kasacyjnej. Podniósł, że skarżąca kasacyjnie złożyła tylko jeden wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Strona nie złożyła wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości majątków [...] ([...]) i [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Nowe żądanie strony zostało ujawnione dopiero we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] i dotyczy zupełnie innych nieruchomości. Wobec powyższego organ zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że pomiędzy podstawą wniosku o wznowienie, a treścią decyzji (rozstrzygającej odnośnie innych nieruchomości) nie ma jakiegokolwiek związku. Brak owego związku wynikał w sposób oczywisty z treści samego wniosku o wznowienie, bez konieczności jego dogłębnej analizy, a tym samym uzasadnia to odmowę wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżąca w podstawach skargi kasacyjnej powołała się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169 poz. 1418 ze zm.) nakłada obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę przesłanek uzależniających przyznanie tzw. rekompensaty zabużańskiej, w tym faktu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wbrew odmiennym w tym względzie twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, strona ubiegająca się o prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie ma obowiązek wskazania konkretnych nieruchomości i przedstawienia dowodów, które świadczą o ich pozostawieniu wraz ze wskazaniem rodzaju i powierzchni, co wynika z wykładni językowej art. 6 ust. 1 ustawy. W przepisie tym zawarto wymóg, by do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały dołączone dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 4 tegoż artykułu, takimi dowodami są w szczególności: 1) urzędowy opis mienia, 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy "zabużańskiej" osoba zamierzająca ubiegać się o rekompensatę musi złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do omawianego świadczenia i dopełnić tej czynności w określonym w ustawie terminie, to jest do dnia 31 grudnia 2008 r. Zgonie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem, termin przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym. Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Zatem złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. jest warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty. Po upływie tego terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Wskazanie innych nieruchomości niż wskazane w pierwotnym wniosku nie może być potraktowane jako precyzowanie, czy też modyfikacja tego wniosku, bowiem ten wniosek odmiennie kształtuje nawiązany wcześniej stosunek prawny pomiędzy organem a wnioskującym. Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą wyrazić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Takie pojmowanie art. 5 ust. 1 ustawy wynika nie tylko z wykładni gramatycznej, także wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna potwierdzają przedstawione powyżej stanowisko. Gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie, by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzenie zgłoszonego żądania w każdym czasie o kolejne nieruchomości nieujawnione przed wskazaną datą. Wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Rozszerzenie wniosku o kolejne nieruchomości mogło mieć miejsce do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować zatem trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze prekluzyjnym. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że zarówno z tytułu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., jak i z treści art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że prawo do rekompensaty przysługuje za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP, nie za pozostawione mienie. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uznać należało za nietrafne. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, prawidłowo Sąd I instancji uznał w świetle zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, że w postępowaniu zwykłym skarżąca kasacyjnie nie składała wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej wstępnych nieruchomości w [...] ([...]) i [...] i wobec tego nie była co do tych nieruchomości wydana decyzja. Wniosek skarżącej dotyczył nieruchomości pozostawionych w gminie [...] i w Wilnie. Na skutek złożonego wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] października 2010 r. oraz Wojewoda Pomorski decyzjami z dnia [...] października 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r. potwierdzili skarżącej prawo do rekompensaty zgodnie z żądaniami wniosku. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu twierdzenia skarżącej dotyczące zgłoszenia w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. prawa do rekompensaty za nieruchomości położone w [...] ([...]) i [...]. Jeżeli skarżąca twierdzi, że w toku postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyła wniosek o prawo do rekompensaty za w/w nieruchomości, a organ nie orzekł w tym przedmiocie, winna podjąć kroki zmierzające do uzyskania rozstrzygnięcia w tym względzie. Za nieskuteczne natomiast uznać należy dochodzenie tego prawa w trybie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., sprowadzają się w istocie do wykazania uchybień procesowych, jakich miał się dopuścić organ administracji prowadzący postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2008 r. zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku w niniejszej sprawie. Istota bowiem problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organów administracji podjęte na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania na wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie zakończonej w/w decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wznowienia może być wydane jedynie w wyniku postępowania wstępnego wszczynanego na wniosek. Postanowienie ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12, LEX nr 1502250, zgodnie z którym niezależnie od tego, czy podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a, czy też art. 149 § 3, przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych). Postanowienie powinno być zatem wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 następuje wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. (komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA Komentarz, LEX/el., 2016). Z taką sytuacją, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wniosek skarżącej złożony w niniejszej sprawie z dnia 9 maja 2013 r. dotyczył, jak już wyżej wskazano, wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda potwierdził skarżącej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. nieruchomości w miejscowości [...], gminie [...], powiat Wilno - Troki, w dawnym województwie wileńskim. Nieruchomości wskazane we wniosku o wznowienie postępowania położone są w gminie [...], dawnym województwie nowogródzkim. Wniosek zatem z dnia 9 maja 2013 r. dotyczy zupełnie innych nieruchomości, niż te, o jakich mowa w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd I instancji uznał za organami administracji, że pomiędzy podstawą wniosku o wznowienie postępowania, a treścią decyzji (rozstrzygającej odnośnie innych nieruchomościach) nie ma żadnego związku. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak owego związku wynikał w sposób oczywisty z treści samego wniosku o wznowienie postępowania bez konieczności jego dogłębnej analizy, wobec czego za trafne uznać należy stanowisko, że niespełnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wniosek bowiem o ustalenie prawa do rekompensaty złożony w 2008 r. nie dotyczył nieruchomości wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania, lecz innych konkretnie określonych nieruchomości. W tej sytuacji nieuprawnione byłoby przyjęcie przez organy, że w granicach sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. mieści się również kwestia rekompensaty za jeszcze inne ewentualnie pozostawione nieruchomości, co do istnienia których strona może powziąć informację w przyszłości. Za nietrafny w tej sytuacji uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.