II SA/Kr 326/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Starosta T. decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej powoływana jako u.g.n.) oraz na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 § 1 K.p.a. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w Ł. , gm. S. , oznaczonej jako działka nr ewid. [....] o pow. 0,47 ha (objęta Kw nr...), stanowiącej własność A.A. na okres 360 dni od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2017 r., przez zezwolenie [....] S.A. na założenie i przeprowadzenie przez wyżej opisaną nieruchomość podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 o średnicy 711 mm wraz z infrastrukturą towarzyszącą o minimalnym przykryciu 1,2 m pod powierzchnią terenu o długości 17,5 m. Wyznaczony pas budowlano – montażowy ma, zajmować powierzchnię działki równą 385,3 m zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji, a będącym kopią projektu budowlanego opracowanego przez MGGP S.A. Wzdłuż gazociągu ma zostać wyznaczona strefa kontrolowana o szerokości 12 m, na której nie będzie można wznosić budynków, urządzać trwałych składów, sadzić drzew itp. Obszary rolne nadal będą pełnić swoją dotychczasową funkcję. Na terenach leśnych wylesieniu podlegać będzie pas szerokości 4 m. Powierzchnia strefy kontrolnej dla przedmiotowej nieruchomości wynosi 210,1 m2. Organ zobowiązał także [....] S.A. do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, a jeżeli nie byłoby to możliwe bądź powodowało nadmierne trudności lub koszty - do zapłaty odszkodowania. Zgodnie z treścią decyzji, odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek realizacji inwestycji i może być dochodzone w odrębnym postępowaniu administracyjnym. [....] S.A. zobowiązana została także do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie te decyzji, dokonanej w formie protokolarnego odpisu, z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i strony postępowania oraz przedłożenia organowi protokołu w terminie miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość poniesionych szkód i zmniejszenia się wartości nieruchomości. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2013 r. Operator [....] S.A. z siedzibą w W. wystąpił o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pod budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] położona w obrębie Ł. , gmina S. W dalszej części decyzji organ odniósł się do dwóch przesłanek zawartych w art. 124 u.g.n., od których ustawodawca uzależnia możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Do tych przesłanek należą 1) poprzedzenie wniosku przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości i 2) zgodność ograniczenia z planem miejscowym, a w braku takiego planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu. Wniosek [....] S.A. został wniesiony po przeprowadzeniu w dniu 9 marca 2011 r. negocjacji z A.A. w sprawie ustalenia warunków zgody na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości w celu realizacji planowanej inwestycji, która to zgoda nie została wyrażona. [....] S.A. skierowała do właściciela nieruchomości propozycję określającą warunki, według których miałoby nastąpić ustanowienie na rzecz [....] S.A. służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości w zamian za wynagrodzenie w wysokości 2387 zł wyliczone przez rzeczoznawcę majątkowego. Z treści protokołu z rokowań jakie przeprowadzili pracownicy [....] S.A. z właścicielem nieruchomości wynika, że A.A. "kategorycznie nie zgadza się na lokalizację projektowanego gazociągu". Podobne oświadczenie zwarł także w piśmie z dnia 23 maja 2011 r. skierowanym do [....] S.A. Tym samym, zdaniem organu, uznać należy, że dopełniony został obowiązek poprzedzenia postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wyrażony w art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ odniósł się ponadto do wyroku NSA z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1307/05, zgodnie z którym jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Organ wydający decyzję w pierwszej instancji odnotował również, że w dniu 8 sierpnia 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości w celu ustalenia możliwości wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Odnosząc się do drugiej przesłanki organ opisał planowaną inwestycję i uznał, że jest zgodna z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. , w którym tereny przewidziane pod realizację inwestycji, oznaczone, jako 2R, stanowią tereny rolnicze z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy rolne, a także obowiązuje na nich zakaz budowy kubaturowej trwale związanej z gruntem. Na tych terenach dopuszcza się ponadto realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem organu planowana inwestycja stanowi "inwestycję celu publicznego" w rozumieniu art. 6- pkt 2 u.g.n., gdyż jej celem jest urzeczywistnienie potrzeb energetycznych o charakterze krajowym. Organ określił zakres czasowy ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, który ma wynieść 360 dni w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2017 r. Według organu, przyjęcie takiego czasu ograniczenia uzasadnione jest rozmiarem przedmiotowej inwestycji i jest związane ze skomplikowanym procesem inwestycyjnym od momentu uzyskania pozwolenia na wykonanie infrastruktury technicznej dla potrzeb budowy i robót budowlano-montażowych oraz etapu odbiorów, rozliczeń inwestycji i przekazania jej do eksploatacji. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił potrzebą uwzględnienia interesu społecznego. Planowana inwestycja, polegająca na budowie gazociągu stanowiącego część magistrali DN700 [....] , ma bowiem priorytetowe znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju. Jej realizacja umożliwi zmniejszenie kosztów eksploatacyjnych i wpłynie na zwiększenie pojemności rozbudowywanego Podziemnego Magazynu Gazu w S. , stworzy nowe zdolności przesyłowe i transportowe gazu ziemnego, zapewni skrócenie drogi transportu gazu oraz większą stabilność dostaw gazu. Od tej decyzji odwołanie wniósł A.A. . Jego zdaniem, możliwość dochodzenia odszkodowania za ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości nie zabezpiecza wystarczająco jego interesów. Ponowił także propozycję sprzedaży bądź dzierżawy działki. Wojewoda [....] decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje Starosty T. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Stwierdził, że spełniona została przesłanka zgodności ograniczenia z planem miejscowym, jako że odpowiada ono założeniom uchwały Rady Gminy S. nr XX/195/05 z dnia 22 marca 2005 r., która w § 68 ust. 2 pkt 9 dopuszcza realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach 2.R, w skład których wchodzi przedmiotowa działka, a planowana inwestycja mieści się w definicji urządzeń infrastruktury technicznej zawartej w art. 143 ust. 2 u.g.n. Równocześnie budowa takich urządzeń jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Organ poddał też ocenie kwestię spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Przytoczył przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09, który stwierdza, że art. 124 u.g.n. nie określa formy rokowań, więc, zgodnie z orzecznictwem, za ich przeprowadzenie może być uznane złożenie właścicielowi przez inwestora nieruchomości propozycji warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n., natomiast odmowa przyjęcia tych warunków oznacza niemożność uzyskania zgody właściciela. Zawarta w aktach dokumentacja potwierdza, zdaniem organu odwoławczego, spełnienie przytoczonej wyżej przesłanki. Pozytywnie ocenione zostało także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Świadczy o tym zarówno znaczenie realizacji przedmiotowej inwestycji dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, jak i "umieszczenie tego przedsięwzięcia na liście rezerwowej dofinansowania z listy projektów indywidualnych dla programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, priorytet X Bezpieczeństwo energetyczne (...). Lista projektów indywidualnych (...) obejmuje (...) przedsięwzięcia inwestycyjne o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu, których wdrożenie jest niezwykle istotne z punktu widzenia rozwoju społeczno-gospodarczego kraju." Zdaniem Wojewody [....] zakres ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości został wskazany precyzyjnie i jednocześnie uczynił zadość wymaganiu, aby przebieg planowanej inwestycji był dla nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości został przez organ pierwszej instancji sprowadzony do niezbędnego minimum. Uznał ponadto, że prawidłowo wskazany został właścicielowi przedmiotowej nieruchomości sposób dochodzenia odszkodowania. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 5 u.g.n. dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji właściciel będzie mógł żądać nabycia na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.A. . Podniósł, że jest na rencie inwalidzkiej i podtrzymał propozycję zawartą w piśmie z dnia 17 września 2013 r. dotyczącą wykupu działki nr [....] o pow. 0,47 ha za kwotę 18 000,00 zł lub dzierżawę miesięczną za kwotę 280,00 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż narusza art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec utrzymania w mocy nieprawidłowego rozstrzygnięcia Starosty T. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, w zakresie dotyczącym wskazania czasu tego ograniczenia tj. 360 dni w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2017 r., co miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawą prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowi art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do którego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 ustawy. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi jednak do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Sama decyzja musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. I OSK 23/06). W kontrolowanej sprawie wyznaczenie tak długiego czasookresu możliwej ingerencji tj. 4 lata (od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2017 r.) przy nieprecyzyjnym ograniczeniu tego okresu poprzez wskazanie 360 dni w tym okresie, bez określenia konkretnych dni lub miesięcy, powoduje zgodę na nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego. Ograniczenie winno mieć charakter czasowy, podczas gdy z jego treści de facto wynika, że ograniczenie będzie miało charakter stały, a to wobec konieczności 4-letniego pozostawania przez właściciela w niepewności co do każdorazowej w tym okresie możliwości ingerencji inwestora. Rozstrzygniecie takie również narusza zasadę pogłębiania zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa, poprzez brak rozważenia interesu skarżących, których prawo własności zostało ograniczone, i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora i wywodzącym się z niego interesie społecznym, ponieważ niewątpliwie planowana inwestycja będzie służyła szerszemu gronu podmiotów, w tym interesowi gospodarczemu Państwa. Skarżony organ nie dokonał zatem właściwej analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w zakresie wyznaczenia okresu ograniczenia, skupiając się jedynie na analizie interesu inwestora i jego stanowiska w tym zakresie, dbając o zabezpieczenie jedynie tego interesu. Art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma nie tylko zabezpieczać inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji, ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności. Właściciel działki nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo. Tym samym prawidłowo orzekając w tej sprawie organy winny wskazać, że np. zajęcie czasowe nieruchomości nastąpi od dnia (....) do dnia (....), czyli przez okres (....) dni. Właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Stosownie do art. 124 ust. 4 ustawy niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości ma zostać przywrócony do stanu pierwotnego. Termin określany w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu jest jej istotnym elementem, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika kluczowy element tej instytucji prawnej, polegający na pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości skutecznego skorzystania z uprawnień eksmisyjnych określonych w art. 222 K.c. wobec podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Dlatego istotne jest określenie w omawianej decyzji terminu, na który udzielono zezwolenia, aby czasowość ta miała realne odniesienie w decyzji. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości konieczność rozstrzygnięcia w decyzji terminu, na jaki udziela się zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Nic nie stałoby na przeszkodzie, aby inwestor wyraźnie sprecyzował czasokres zajęcia terenu i to nawet taki okres mógłby wynosić dłużej niż 360 dni – o ile byłoby to uzasadnione przez inwestora. Gdyby jednak nie było możliwe takie wskazanie okresu zajęcia, to nie ma przeszkód przed np. złożeniem wniosku o zajęcie terenu na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę i budowy gazociągu, a gdyby etap realizacji gazociągu "przesunął się" poza tak pierwotnie określony okres, to inwestor mógłby złożyć w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami kolejny wniosek (poprzedzony rokowaniami) o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie danego terenu ograniczony czasowo do etapu realizacji. Z powołanej powyżej wadliwości w stosowaniu prawa materialnego – art. 124 ust. 1 ustawy polegającej na braku wskazania czasu zajęcia nieruchomości, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a uchylił decyzję organu II instancji. W ocenie Sądu Wojewoda [....] może w tej sprawie dokonać sprecyzowania czasu zajęcia części działki nr 1849 i ustalić taki okres. Tym samym uchylanie obu decyzji wydanych w tej sprawie nie byłoby uzasadnione, skoro sam organ odwoławczy w trybie uzupełniającego postępowania może wyeliminować wady decyzji. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien zwrócić się do inwestora o sprecyzowanie przedziału czasowego zajęcia przedmiotowej części działki wraz z uzasadnieniem takiego okresu i stosownie do ustaleń dokonanych w tym zakresie – wydać decyzję. Wykonywanie zaskarżonej decyzji wstrzymano na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a