II SA/Rz 275/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr XXXVII/403/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- W dniu 15 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w Ropczycach podjęła uchwałę nr XXXVII/403/13, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 12/1/2013 obszaru: w Brzozówce w rejonie drogi krajowej nr 4 oraz w Ropczycach w rejonie ulic: Grunwaldzkiej, Kolejowej i Słonecznej – Etap I. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej zwana u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; zwanej dalej u.p.z.p.). Spółka A. Sp. z o.o. (zwana dalej także Spółką) pismem z 9 grudnia 2013 r. wezwała Radę Miejską w Ropczycach do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę treści § 4 ust. 8 pkt 7b: "... projektowaną sieć telekomunikacyjną wykonać jako kablową lub bezprzewodową z wyłączeniem lokalizacji nowych wolnostojących masztów" uchwały z 15 kwietnia 2013 r. polegającą na usunięciu zakazów bądź rozwiązań zawartych w ww. zapisach miejscowego planu uniemożlwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączność publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowych, czyli dostosowanie zapisów planu miejscowego do wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Następnie A. Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z 15 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej § 4 ust. 8 pkt 7 b oraz § 4 ust. 8 pkt 7 c, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na ustanowieniu w jego § 4 ust. 8 pkt 7 b i w § 4 ust. 8 pkt 7 c rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n), w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 2) niezgodność zapisu § 4 ust. 8 pkt 7 b i § 4 ust. 8 pkt 7 c uchwały z przepisami wyższego rzędu, to jest art. 2, 8, 20, 22, 31 ust. 3 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz wydanie z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy określonych w art. 4 i 15 ust. 2 upizp. W uzasadnieniu podniesiono, że zakwestionowane powyżej zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą telekomunikacji. Spółka zwróciła uwagę, że spośród 18 terenów wyznaczonych w planie miejscowym Rada Miejska Ropczyce ustanowiła na wszystkich zakaz lokalizowania stacji bazowych na masztach wolnostojących, a jedynie na pięciu z nich wprost dopuściła realizację stacji bazowych i do tego wyłącznie na konstrukcji budynków. W ocenie Spółki odgórne wskazywanie przez organy stanowiące gminy tylko pięciu obszarów w ramach całego terenu objętego miejscowym planem, gdzie można realizować staje bazowe, a nadto wprowadzenie generalnych zakazów ich umiejscowienia na innych obszarach oraz całkowite zakazywanie ich lokalizowania na konstrukcjach wolnostojących masztów powoduje wykluczenie wszelkich inwestycji tego rodzaju na całym terenie objętym planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ropczycach wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zapis zawarty w zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 8 pkt 7 lit c nie ustanawia żadnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie wprowadza ograniczenia, co nie jest zabronione ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 13 czerwca 2013 r. pod poz. 2458, co powoduję, że Wojewoda Podkarpacki uznał ją za zgodną z prawem. Na rozprawie przed WSA, pełnomocnik skarżącej Spółki ograniczył zakres skargi wyłącznie co do treści wezwania z dnia 9 grudnia 2013 r. kierowanego do Rady Miasta Ropczyce o usunięcie naruszeń prawa poprzez zmianę treści § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b uchwały Rady Gminy Ropczyce. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy potwierdzić zapatrywanie skarżącej Spółki o posiadaniu przez nią legitymacji czynnej do zaskarżenia do Sądu Administracyjnego uchwały Rady Gminy Ropczyce w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktualny stanie prawnym, przesądza o tym nie budząca wątpliwości treść art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.; zwana dalej u.w.r.u.s.t.). Wskazana regulacja, w odróżnieniu od art. 101 ust. 1 u.s.g., nie stawia przed skarżącym przedsiębiorstwem telekomunikacyjnym warunku wykazania naruszenia interesu prawnego kwestionowaną uchwałą. Skarżąca wykazała, że posiada status przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego czyli przedsiębiorstwa zdefiniowanego w art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243; zwana dalej Pr.tel.). Należy też dodać, że zaskarżone do WSA przepisy MPZP dotyczą wprost działalności telekomunikacyjnej, a tym samym mieszczą się w zakresie hipotezy powołanego powyżej przepisu. Strona skarżąca zarzuciła Radzie Gminy, że przy sporządzaniu planu naruszyła art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez wprowadzenie przepisów uniemożliwiających lokalizowania na określonych obszarach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.,; zwana dalej u.g.n.), w sytuacji gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Taką inwestycją według strony jest stacja bazowa telefonii komórkowej, którą skarżąca planuje wznieść na obszarze objętym planem. Wobec tego obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zaskarżony przepis MPZP w postaci § 4 ust. 8 pkt 7b, nie narusza prawa w postaci norm wyższego rzędu, tj. art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Treść art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. stanowi : miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnym. Inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), czyli utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych urządzeń łączności publicznej. Łącznością publiczną jest według art. 4 pkt 18 u.g.n. infrastruktura telekomunikacyjna służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl art. 2 pkt 8 Pr.tel. infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Nie może budzić wątpliwości, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. II OSK 811/05, z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08, publ. w CBOSA). Norma art. 46 ust. 1 u.w.u.r.s.t. uniemożliwia organom sporządzającym MPZP wprowadzania takich unormowań, których skutkiem byłoby zupełne wykluczenie lokalizowania w obszarze objętym tym aktem planistycznym infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Strona skarżąca zarzuca niezgodność z tą regulacją ściśle oznaczonego w skardze przepisu MPZP. Jej zdaniem zakazy wynikające z art. 46 ust. 1 u.w.u.r.s.t narusza postanowienie § 4 ust. 8 pkt 7 b uchwały Rady Gminy Ropczyce. Na rozprawie przed WSA strona skarżąca zawęziła swą skargę tylko do tej regulacji uchwały. Warto nadmienić, iż skargę do WSA Spółka A. poprzedziła wezwaniem do usunięcia naruszenie prawa przewidzianym w art. 54 § 4 p.p.s.a. Należy więc wskazać, że § 4 ust. 8 pkt 7b uchwały stanowi : w zakresie zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną projektowaną sieć telekomunikacyjną wykonywać jako kablową lub bezprzewodową z wyłączeniem lokalizacji nowych wolnostojących masztów. Działalności Spółki dotyczy także § 4 ust. 8 pkt 7c uchwały, który dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami U, U.PG, UC, P i P.PG na konstrukcjach budynków, dla których nie obowiązują ustalenia dotyczące wysokości w zapisach szczegółowych zawartych w Dziale III dla ww. terenów. Według Sądu, zaskarżony przepis uchwały stanowiącej MPZP nie narusza przytoczonych w skardze przepisów prawa, bowiem Rada nie zakazała lokalizowania w obszarze objętym swym aktem planistycznym infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Należy zgodzić się, że z treści § 4 ust. 8 pkt 7b uchwały wynika niekorzystne dla Spółki A. rozwiązanie wykluczające lokalizowanie na określonych obszarach masztów wolnostojących. Przepis ten wyraźnie dopuszcza realizowanie innego typu urządzeń telekomunikacyjnych, co oznacza że Rada Gminy nie wprowadziła zakazu budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, co byłoby niezgodne z art. 46 ust. 1 u.w.u.r.s.t. Celem przepisów u.w.r.u.s.t jest wspieranie rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej rozumianej szeroko. Tej infrastruktury nie można sprowadzać tylko do stacji bazowych telefonii komórkowej i stwierdzać, że zakaz ich lokalizowania na jednym z obszarów gminy objętym Planem stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Treść przepisu art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie pozwala wyprowadzić normy pozbawiającej organy gmin prawa kształtowania przestrzenni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Innymi słowy, ustawowy zakaz stanowienia zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie dotyczy ściśle określonego urządzenia umożliwiającego łączność ale dotyczy wprowadzania zakazów lokalizacji na terenie gminy wszystkich tego rodzaju urządzeń, tak aby można było na jej terenie tworzyć infrastrukturę telekomunikacyjną. Przepis art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie może być rozumiany w sposób jaki prezentuje Spółka A., gdyż oznaczałoby to, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Spółka A. na podstawie art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie może żądać aby cały obszar objęty MPZP, był otwarty na jej inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Należy przypomnieć, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalanie tych planów należy do zadań organów gmin. Organy tej jednostki mogą w sposób władczy, oczywiście przy zachowaniu przepisów ustaw, określać warunki zagospodarowania terenu (władztwo planistyczne gminy). Ich władztwo zostało przytoczoną regulacją u.w.r.u.s.t. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, jeżeli chodzi o decydowanie o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Zdaniem Sądu przepis art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. zostałby naruszony, jeżeli zaskarżona uchwała Rady Gminy pozbawiałby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym Planem. Otóż nie można pominąć, iż przepis § 4 ust. 8 pkt 7c uchwały Rady Gminy w Ropczycach, pozwala skarżącej Spółce lokalizować na określonych warunkach i w określonych konturach MPZP wolnostojące maszty telefonii komórkowej. Wobec tego Rada Gminy dopuściła na swym terenie lokalizowanie masztów, co nie jest równoważne z sytuacją której ma przeciwdziałać art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., czyli całkowitym wykluczeniem na mocy planu inwestycji w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej. Przepisy Planu pozostają więc w zgodzie z przytoczonym wyżej przepisem u.w.r.u.s.t., bowiem jego treść nie wyklucza wprowadzania ograniczeń a jedynie wprowadzania zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Ten wniosek wzmacnia przekazana do Sądu opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 16 listopada 2011 r. nr ORZ – WKT – 61730 – 141/11(2), z której wynika, że opiniowany przez Organ projekt przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Poruszanie się przez Radę Gminy w granicach art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. oraz przepisów u.p.z.p. nie pozwalało również podzielić zarzutu naruszenia przez organ gminy przepisów o wolności gospodarczej. Skoro Spółka A. może inwestować na terenie Gminy Ropczyce, to nie sposób mówić o pozbawieniu jej prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej, tylko z tej przyczyny, że procesy te powinny następować na warunkach określonych przez organ stanowiący gminy w treści MPZP. Spółka A. nie może tego publicznego prawa podmiotowego rozumieć w sposób absolutny, pozbawiający organy gmin ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego. W świetle powyższych ustaleń, wszystkie zarzuty skargi Spółki A. okazały się niezasadne. Żaden z przytoczonych w jej treści przepisów prawa nie został przez Radę Gminy Ropczyce naruszony, co pozwala stwierdzić, iż nie doszło do obrazy zasady praworządności. Z tych powodów oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.