II FSK 873/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Jacek Brolik, NSA Andrzej Jagiełło, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T.K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1021/14 w sprawie ze skargi T.K. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 27 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T.K. K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1021/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. K. (zwanego dalej "Skarżącym") na postanowienie Ministra Finansów z dnia 27 marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia 4 lutego 2014 r. o odmowie wszczęcia na wniosek Skarżącego postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 16 grudnia 2013 r. w związku z legalizacją samowolnej budowy budynku inwentarsko - składowo - garażowego. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda P. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie całkowitego umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Ministra Finansów, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie regulacji naliczenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wskazał na okoliczności, w których została zrealizowana inwestycja, a w dalszej kolejności ustalona została opłata legalizacyjna. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę – wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "kpa"), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie dotyczącej umorzenia opłaty legalizacyjnej brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Minister Finansów trafnie wskazał, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, dlatego brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 183/12, że "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Wskazał także, w analogicznej co do przedmiotu sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II FSK 113/12), postanowienie informujące Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa, polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu wspomnianych odesłań. Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzały bowiem umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach, w których złożono wnioski po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie ma art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został złożony w dniu 28 stycznia 2014 r., a zatem zastosowanie znajduje art. 61a § 1 kpa. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – zwanej dalej "ord. pod."), jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej, ani odmówić jej umorzenia, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Skarżącego, który wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika Skarżącego ustanowionego z urzędu kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części, według norm przepisanych; Z ostrożności procesowej, na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej, pełnomocnik Skarżącego, zwrócił się z wnioskiem o nieobciążanie Skarżącego kosztami postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w oparciu o zasady słuszności, z uwagi na przedmiot sprawy oraz bardzo trudną sytuacje materialną Skarżącego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił: I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, w zw. z art. 67a § 1 lit. c) i § 2 ord. pod., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że brak jest podstawy materialno-prawnej dla umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej przez Wojewodę w trybie art. 67a § 1 lit. c) i § 2 ord. pod., a w konsekwencji niezastosowanie powołanych przepisów; b) art. 2 § 2 ord. pod., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie organ II instancji prawidłowo przyjął, że brak jest podstawy materialno-prawnej do umorzenia opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie na postawie art. 61 a § 1 kpa, co zdaniem WSA uzasadniało oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie; II) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, w zw. z art. 67a § 1 lit. c) i § 2 ord. pod., w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 61a § 1 kpa, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ II instancji słusznie utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, z uwagi na to, iż obowiązujące przepisy prawa nie stwarzały umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej przez Wojewodę P., w sytuacji gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów ustawy - Prawo budowlane daje uzasadnione podstawy do tego, by odpowiednio stosować do niej zasady umarzania określone w art. 67a § 1 lit. c) i § 2 ord. pod., a tym samym wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej wydane zostało niezgodnie z prawem z naruszeniem słusznego interesu obywatela, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Problem stanowiący istotę sporu w kontrolowanej sprawie był już przedmiotem rozpoznania w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 794/12, NSA uznał, że "konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 p.b. i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a o.p. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1221/12 Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09, NSA zauważył, że opłata ta "nie podlega [...] egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie całkowicie zgadza się z przedstawionymi powyżej poglądami. Opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest zatem podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty, o której mowa, jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II FSK 794/12, "próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a ord. pod. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach". Konkludując, przywołane przez Skarżącego przepisy obowiązującego prawa nie stwarzały w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno sugerujące naruszenie przez Sąd przepisów materialnoprawnych, jak i procesowych, okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy. [pic]