I OSK 646/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 925/12 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 925/12, który zapadł w następującym stanie sprawy: Prezydent Miasta Gniezno, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmówił E. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem T., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Organy powołały jako podstawę prawną przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: "ustawa", tj. art. 17 ust. 1, 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a/. Przytaczając te przepisy organy stwierdziły, że art. 17 ust. 1 i 1a wskazuje osoby, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, zaś ust. 5 tego artykułu zawiera wykaz negatywnych przesłanek uniemożliwiających nabycie prawa do świadczenia. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt.2 lit. a/ świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organów osoba, będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o świadczenie do 13 października 2011 r., mogła w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 świadczenie otrzymać, lecz po nowelizacji ustawy, tj. po dniu 14 października 2011 r., już nie. E. K. złożyła wniosek 3 kwietnia 2012 r. i sprawa podlegała rozpatrzeniu wg nowych przepisów, zatem jej wniosku nie można było rozpatrzyć pozytywnie. Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium i wyjaśnił, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy: Skarżąca jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jako osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny, rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu, mężem. Przesłanka negatywna, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi wskazane w art. 17 ust. 1, ale odnosi się do krewnych, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne lub już je otrzymują. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym, naruszałoby art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co już przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07. Zastosowanie gramatycznej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy przez organy było nieprawidłowe, jako pomijające wykładnię systemową i celowościową. W sprawie należało wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych i taką zastosował Sąd orzekający, mając na uwadze równość wobec prawa, ochronę rodziny i zapewnienie jej w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje współmałżonkowi, jeżeli jego małżonek, który jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku małżeńskim, w sytuacji kiedy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) naruszenie przepisów postępowania, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", mające istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ww. organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa podlegała rozpatrzeniu na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy, obowiązujących od 14 października 2011 r. zatem osoba, która złożyła wniosek po tej dacie nie mogła już otrzymać świadczenia, jeśli była tą, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/, było to możliwe tylko do 14 października 2011 r. w kontekście orzeczenia Trybunału z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07. Stanowisko Sądu, zdaniem Kolegium, odnosiło się do przepisów zakwestionowanych przez Trybunał, ale obowiązujących przed nowelizacją, zaś później ich treść nie została podważona. Kolegium podkreśliło, że nie można dokonywać zmian obowiązującego prawa, orzekając w oparciu o wyrok Trybunału odnoszący się do przepisów obowiązujących przed nowelizacją tego prawa. E. K., odpowiadając na skargę kasacyjną, stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył przepisów prawa procesowego, nie dokonał też błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: "ustawa". Istotą w sprawie jest naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już wypowiedział się w ww. kwestii rozumienia tego przepisu (wyroki z: 9.01.2013 r. I OSK 1196/12, 13.02.2013 r. I OSK 1526/12, 29.04.2014 r. I OSK 573/12, 4.07.2014 r. I OSK 917/13), a z wykładnią zawartą w tych wyrokach należy się w pełni zgodzić. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Interpretacja dokonana przez Samorządowe Kolegium powodowałaby, iż jedynie niepełnosprawny w znacznym stopniu współmałżonek, a więc sam wymagający pomocy, mógłby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę również niepełnosprawnemu w znacznym stopniu drugiemu współmałżonkowi, natomiast współmałżonków nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten, który nie wymaga opieki, nie mógłby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Racjonalność ustawodawcy, wyklucza taką wykładnię ww. przepisów. Nie zasługuje ona na aprobatę, nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. P 27/07, dokonano nowelizacji omawianej regulacji prawnej w taki sposób, że w nowe brzmienie przepisów nie zagwarantowało przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi. Podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy) nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej: "k.r.o." oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (...). Ponadto, w myśl art. 23 k.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny. Analiza powyższych przepisów wskazuje zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich, rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten, wynikając z art. 23 i 27 k.r.o., sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 i nast. k.r.o. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa, posługując się – w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków. Za trafnością tego stanowiska przemawia m.in. fakt, że nawet teoretycznie przyjmując pogląd, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy świadczenie rodzinne przysługiwałoby małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem, ale tylko w sytuacji, w której oboje małżonkowie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to poza art. 17 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (który posługuje się pojęciem "osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny"), brak byłoby przepisu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania, w takiej sytuacji, świadczenia wnioskodawcy. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. W świetle powyższego nie można uznać, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał nietrafnej oceny, zaskarżonej przez E.K., decyzji Samorządowego Kolegium, bowiem to niewłaściwa interpretacja przepisów przez organ doprowadziła do pozbawienia E. K. prawa do należnego jej świadczenia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).