II SAB/Po 114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji administracyjnej, II. stwierdza, że postępowanie przed organem odwoławczym było przewlekle prowadzone, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala żądanie nałożenia na organ grzywny, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 1043/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] 2007 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dopuściło Fundację "A" w P. do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] 2007 r. [...]. Następnie w dniu [...] 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia 16 stycznia 2007 r. nr RIKO 7635/2/2007. Wnioski o ponownie rozpatrzenie sprawy wniosła Fundacja "A" w P. (pismo z dnia 3 grudnia 2012 r.), oraz "B" w P. (pismo z dnia 3 grudnia 2012 r.). Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. poinformowało strony postępowania, iż sprawa zostanie załatwiona do 31 marca 2013 r. Zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest nadmierną ilością spraw złożonych do tego organu, w stosunku do jego możliwości orzeczniczych. Pismem z dnia 15 maja 2013 r. wniosła Fundacja "A" w P. wezwała, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniami z dnia 11 września 2013 r. dopuściło do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie "C" w B., oraz Stowarzyszenie "D". W dniu 10 września 2013 r. Prezes Fundacji "A" w P. M. S. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę m.in. na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] 2007 r. nr [...]. Sąd w dniu 12 września 2013 r. przekazał ww. skargę do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jako mylnie skierowaną bezpośrednio do Sądu. Skarga wpłynęła do organu w dniu 13 września 2013 r. W tym samym dniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję nr [...], którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowiło utrzymać w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] 2007 r. nr [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o umorzenie postępowania wskazując, iż decyzją z dnia [...] 2013 r. załatwiło sprawę, której dotyczy skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zauważyć należy, iż przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce (czy nie miała miejsca) z rażącym naruszeniem prawa, nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 1771/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaznaczyć dalej należy, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Z tych względów wyrażony został w orzecznictwie pogląd, że wydanie przed organ administracji decyzji, po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13 oraz z dnia 26 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 1771/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] 2007 r. nr [...]. Wyjaśnić należy, iż w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. akt II SAB/Po 113/13 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 marca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Po 20/14 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prowadziło w sposób przewlekły postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] 2007 r. Jak wynika z akt sprawy do organu w dniach 3 i 6 grudnia 2012 r. wpłynęły wnioski stron postępowania tj. Fundacji "A" oraz "B" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. Pismem z dnia 3 stycznia 2013 r. Kolegium poinformowało strony, na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. , iż sprawa zostanie załatwiona w do dnia 31 marca 2013 r. W dniu 15 maja 2013 r. do siedziby tego organu wpływa wezwanie Fundacji "A" do usunięcia naruszenia prawa tj. do załatwienia sprawy w terminie o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero w dniu 11 września 2013 r. Kolegium podejmuje kolejne czynności w sprawie – wydaje postanowienia o dopuszczeniu w charakterze stron postępowania Stowarzyszenie "C" oraz Stowarzyszenie "D". Już po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania - co nastąpiło w dniu 12 września 2013 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję ( z dnia [...] 2013 r.), którą załatwiło sprawę. Mając powyższe na uwadze wskazać stwierdzić, iż nieliczne czynności podejmowane w sprawie przez organ od momentu wpływu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. do wydania przez ten organ decyzji kończącej postępowanie administracyjne w dniu [...] 2013 r. świadczą, iż postępowanie to było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – przepisów art. 12 i 35 K.p.a. Charakteryzowała się bowiem długim okresem, w którym organ nie podejmował jakichkolwiek czynności – od stycznia 2013 r. do września 2013 r. i to mimo, iż organ zawiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2013 r. W sprawie brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających tak długie prowadzenie postępowania. Podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność dużej ilości spraw rozpatrywanej przez organ i braki kadrowe nie stanowią okoliczności uzasadniającej naruszenie przepisów wynikających z zasady szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. IV SAB/Wa 35/07, z dnia 8 lipca 2011 r. o sygn. akt I SAB/Wa 123/11, WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r. o sygn. akt II SAB/Op 57/13 - – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a orzekł jak w pkt II części rozstrzygającej wyroku umarzając jednocześnie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej (pkt I sentencji wyroku) z uwagi na wydanie przez ten organ decyzji z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Z uwagi na stosunkowo długi okres bezczynności, a także brak reakcji organu na wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i załatwienie sprawy, Sąd uznał, iż bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. miała charakter rażącego naruszenia prawa. Stopień naruszenia prawa, mimo że rażący nie uzasadniał jednak wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W szczególności należy tu zauważyć, iż ostatecznie organ załatwił sprawę administracyjną przed wydaniem przez Sąd wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt IV części rozstrzygającej, na podstawie art. 200 p.p.s.a.