II SA/Rz 1357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, którą wydano w następującym stanie sprawy: Po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych w miejscowościach R. i R. o ogólnym obszarze 1491,8570 ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł m.in. G. K., właściciel działek nr 950 i 947 położonych w R., kwestionując celowość przyjętych rozwiązań w świetle wymagań wynikających z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Podał, że jedna z jego dotychczasowych działek o regularnym kształcie o wym. 100 x 22 m położona była bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej i miała najlepszą wartość szacunkową; druga natomiast położona była w trzecim pasie od tej drogi i również posiadała regularny kształt, poza granicą południową. Teren był równy, bez spadków. Wskutek scalenia zaproponowano mu działki o gorszym położeniu i układzie, co godzi w cel postępowania scaleniowego. Opisaną na wstępie decyzją SKO umorzyło postępowanie odwoławcze, przyjmując z podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa". Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zakończyło się decyzją Kolegium z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. Wobec tego zaistniała przesłanka do umorzenia obecnego postępowania z powodu pojawienia się przesłanki powagi rzeczy osądzonej. Wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2013 r. uniemożliwiało wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się G. K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę i domagając się uchylenia decyzji Kolegium, której zarzucił naruszenie przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 35, art. 104, art. 138, art. 156 k.p.a. W ocenie skarżącego w przedmiotowych postępowaniach odwoławczych w sprawie scalenia gruntów nie zachodziła tożsamość spraw, która przemawiałaby za ustaleniem zaistnienia przesłanki powagi rzeczy osądzonej, ponieważ po stronie odwołującej się występowały różne podmioty. To zaś ma dowodzić, że sprawa dotycząca jego osoby nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie o sygn. II SA/Rz 962/13, dotyczącej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny uwzględniony przez Sąd do orzekania przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych na terenie obrębów ewidencyjnych R. i R. o ogólnym obszarze 1491.8570 ha zgodnie z projektem scalenia wykazanym na mapie obszaru scalenia i rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Odwołania od tej decyzji wnieśli H. S., K. i B. N., B. K., M. K., H. S., M. C., W. S., T. S., Z. S., A. O., A. C., H. C., H. P., M. M. i J. M. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (wyżej powołana). Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 962/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2013r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2012 r. (sprawa prowadzona jest w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Rz 1358/13). Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania G. K. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się odwołanie G. K., zam. [...] z dnia 25 lipca 2012 r. , które do organu I instancji wpłynęło 2 sierpnia 2012 r. (data z prezentaty na odwołaniu). Powyższe dowodzi, że już na etapie postępowania odwoławczego zakończonego decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 962/12 stwierdził nieważność tej decyzji) nie zostało rozpoznane odwołanie G. K. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r. Nr [...] Starosta Powiatu [...] (karta akt admin. nr 35), przesyłając odwołanie skarżącego do Kolegium podał, że wpłynęło ono w terminie. Jednocześnie organ I instancji poinformował, że w załączeniu przesyła akta z czynności proceduralnych postępowania scaleniowego, natomiast akta z czynności proceduralnych postępowania scaleniowego zostały przesłane wraz z odwołaniami innych uczestników scalenia w dniu 26 lipca 2012 r. Zatem przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Kolegium miało w dyspozycji wszystkie odwołania złożone przez uczestników scalenia. Pismem z dnia 21 listopada 2012 r., Nr [...] SKO poinformowało skarżącego, że jego odwołanie nie zostanie załatwione w terminie w związku ze skargą złożoną przez uczestników scalenia, gdyż sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie (sprawa o sygn. akt II SA/Rz 962/12). W piśmie tym sprawę SKO zobowiązało się rozstrzygnąć niezwłocznie po wyroku i przekazaniu akt przez Sąd. W piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. D. K. - pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym wystąpił do Kolegium o podjęcie działań wobec wydania przez WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. W odpowiedzi na powyższe pismo Kolegium w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. poinformowało, że stosowne działania zostaną podjęte po otrzymaniu prawomocnego wyrku i zwrocie akt przez WSA w Rzeszowie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium nie rozpoznało łącznie wszystkich odwołań, a wydało dwie odrębne decyzje jedną z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (sprawa zarejestrowana w WSA w Rzeszowie pod sygn. akt II SA/Rz 1358/13) oraz decyzję z dnia [...] października 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania G. K., która jest przedmiotem zaskarżenia. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze prawa zgodnie podkreśla się, że z uwagi na brak wskazania w tym przepisie podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 k.p.a., a więc regulacją ustalającą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. Otóż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast według § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może je umorzyć, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jednocześnie podkreśla się, że w postępowaniu odwoławczym art. 105 § 2 k.p.a. (umorzenie postępowania na wniosek strony, której inicjatywa spowodowała jego wszczęcie) nie znajduje zastosowania. Ograniczenie zakresu stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 105 k.p.a. jedynie do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania uzasadniane jest tym, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji strona dysponuje stosunkowo prostym sposobem do umorzenia postępowania w postaci cofnięcie odwołania. Nie ma zatem potrzeby przyznawania jej osobnego prawa do żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (por. A. Wróbel (w.:) M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000 r. s. 758 i 759). Z tej przyczyny o umorzeniu postępowania odwoławczego można mówić jedynie wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności - cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jedynie te okoliczności będą uprawniały organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy bowiem wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z określonych wyżej przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest w stanie zakończyć bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, nie rozstrzygając o braku przedmiotu sprawy administracyjnej. Kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dokonywana przez sąd administracyjny nie obejmuje zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny może jedynie skoncentrować się na zbadaniu czy istniały uzasadnione prawnie przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem odwoławczym, czyli czy odwołujący się jest stroną postępowania lub czy nastąpiło skuteczne cofnięcie odwołania. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie wskazuje, na okoliczność cofnięcia odwołania przez skarżącego (wręcz przeciwnie skarżący domaga się rozpoznania jego odwołania), ani też nie można przyjąć, że skarżący jako uczestnik postępowania scaleniowego nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodatkowo Sąd na podstawie akt administracyjnych w sprawach zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami SKO stwierdził, że odwołanie skarżący w niniejszej sprawie wniósł z dochowaniem terminu. Dlatego też rolą organu odwoławczego było rozpoznanie merytoryczne odwołania i po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 962/12 Kolegium miało szansę naprawić błąd polegający na tym, że decyzja Kolegium, której nieważność stwierdzono ww. wyrokiem pominęła prawidłowo wniesione odwołanie. Dodać należy, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji SKO przez WSA w Rzeszowie nie była ta okoliczność. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 138 § 1 k.p.a. jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. Co do zasady w sytuacji, gdy odwołania zostały wniesione przez kilka podmiotów, to dopuszczalne jest w jednym postępowaniu wydanie decyzji na skutek merytorycznego rozpoznania odwołania, a także decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, ale w ściśle określonych przypadkach, to jest cofnięcia odwoąłnia lub gdy podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skałd orzekający podziela tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest wogóle możliwość rozpoznania "drugiego" odwołania względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04; LEX nr 176134 oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 LEX nr 746416 (patrz wyrok NSA z 17.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2146/11 LEX nr 1121207). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/10 (LEX nr 746416). wyraził również pogląd, że w przypadku uchybienia zasadzie łącznego rozpoznania odwołań w jednym terminie wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich odwołań. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w przywołanej tezie wyroku, która odpowiada okolicznościom rozpoznawanej sprawy z tym zastrzeżeniem, że Kolegium nie rozpoznało jednego odwołania. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że odwołania pochodziło od strony postępowania scaleniowego i zostało wniesione w terminie, zatem organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec niewystąpienia przesłanek, które można określić jako bezprzedmiotowość podmiotowa (brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.) i bezprzedmiotowość przedmiotowa na skutek cofnięcia odwołania. Z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo odwołania się strony od każdej decyzji nieostatecznej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy wyżej przedstawione, a w szczególności, co akcentuje Sąd wniesienie odwołania w terminie i przez stronę postępowania, uprawnia do przyjęcia, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy równolegle doszło do merytorycznego rozpoznania odwołań innych stron wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, że umorzenie postępowania odwoławczego jest efektem zaniechania rozpoznania odwołania prawidłowo wniesionego przez stronę postępowania administracyjnego. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony obrony swoich praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych skład orzekający nie podziela poglądu zawartego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1018/08 LEX nr 477371), na który powołało się SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.