I OSK 2642/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 282/14 odrzucające skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] marca 2014 r. Wojewoda Pomorski po rozpoznaniu odwołania G. N. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni działającego jako starosta z [...] stycznia 2014 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 122 m2 na podstawie przepisu 73 ust. 1 i 2,ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (t.j. Dz. U. z 1998 r., poz. 1126 ze zm.) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Gdyni domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, stwierdzając, że skarżący nie ma legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Od tego postanowienia skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie Gmina Miasta Gdyni jako właściciel przejętej nieruchomości nie posiada interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy jako jedyna podstawa odrzucenia skargi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez sąd art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., mimo tego, że decyzja w niniejszej sprawie wydana została przez Prezydenta Miasta Gdyni podlegającego wyłączeniu od jej rozpatrzenia, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że prezydent miasta w tym przypadku występuje w podwójnej roli – jako starosta oraz organ wykonawczy gminy. W sprawie zachodzi konieczność wyłączenia organu. Gmina ma interes prawny w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać trzeba, że rację ma sąd wojewódzki twierdząc, iż jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może również organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., także organu realizującego zadania z zakresu administracji rządowej powierzone staroście. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku podmiot działający w takim charakterze nie może występować jako skarżący w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Należy zauważyć, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 sąd stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Następnie nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 22 października 2007 r. (Dz. U. 2007 Nr 173, poz. 1218) zmieniono art. 142 tej ustawy, który w ustępie 2 otrzymał brzmienie: w sprawach, o których mowa w ust. 1 [dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz rozliczeń z tytułu zwrotu...], w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta naprawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Oznacza to, że w tych konkretnie wskazanych kategoriach spraw prezydent pełniący jednocześnie funkcje starosty (z taką sytuacją mamy do czynienia również w rozpoznawanej sprawie) podlega wyłączeniu. Różnica polega jednak na tym, że sprawa niniejsza dotyczy ustalenia odszkodowania, które nie jest wymienione w tym przepisie wśród spraw, w których organ podlega wyłączeniu. Zgodnie z nowelizacją ww. ustawy z 23 kwietnia 2014 r. (Dz. U. 2014, poz. 518), art. 129 ust. 1 tej ustawy przyjął brzmienie: odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W ust. 2 tego art. mowa jest natomiast o tym, że starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Wyłączenie organu nie jest tu zatem przewidziane, a więc w sprawach o ustalenie odszkodowania prezydent sprawujący funkcję starosty nie podlega wyłączeniu. Interpretację taką potwierdza wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 337/13, w którym sąd uznał, że przepisy u.g.n. nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. W związku z tym, pomimo występowania prezydenta miasta w podwójnej roli, w okolicznościach niniejszej sprawy gmina może być przez niego reprezentowana w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. częściowo odnoszące się do tego twierdzenia postanowienie NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 985/09). Gmina reprezentuje tutaj ponadto własny interes prawny - w sprawie odszkodowania, do którego wypłaty zobowiązuje gminę art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a nie jako organ pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10). Stanowisko takie potwierdza ostatecznie wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 383/10, w którym sąd stwierdził, że w przypadku gmin, które nie są miastami na prawach powiatu, a więc których organy wykonawcze nie wykonują zadań z zakresu administracji rządowej, nie ma wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie niewyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty (por. postanowienie NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08). Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty. Prezydent Miasta Gdyni wydając decyzję odszkodowawczą jako organ pierwszej instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, nie zaś jako organ gminy. Zasadny zatem okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Pomimo niezasadności zarzutu drugiego skargi kasacyjnej orzeczenie nie mogło zostać utrzymane w mocy, dlatego też skarga kasacyjna została uwzględniona. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 nie pozwalającego przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie wyraźnie podkreślono, że przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę – wyr. NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05, postanowienie NSA z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 478/14, postanowienie NSA z 24 kwietnia 2013 r., II GSK 532/1. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.