I OSK 2880/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] S.A. we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 707/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. we [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 stycznia 2014 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] S.A. we [...] na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą we [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 7 stycznia 2014 r. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedsiębiorstwo [...] zwróciło się do Ministerstwa Skarbu Państwa o "udostępnienie akt postępowania prywatyzacyjnego [...] S.A. z siedzibą w [...]". Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., oraz art. 2c ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2013 r. poz. 216 ze zm.), zwanej dalej u.k.p., odmówił Przedsiębiorstwu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Minister wskazał, że nie doszło do zakończenia negocjacji, bowiem proces prywatyzacji nie doprowadził do wyłonienia nabywcy akcji Spółki. Informacje o przebiegu negocjacji mają zatem w dalszym ciągu charakter poufny korzystając z ochrony, o której mowa w art. 2c u.k.p. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Minister wskazał, że w świetle art. 33 ust. 1 pkt 3 u.k.p. brak jest podstaw do udzielania informacji o przebiegu negocjacji, które nie zostały zakończone także w przypadku odstąpienia od nich przez zbywcę. W takim bowiem przypadku nie został zakończony proces prywatyzacyjny. Nie jest bowiem wykluczone, że zbywca podejmie kolejną próbę zbycia akcji Spółki. Ujawnienie informacji z przebiegu poprzedniego procesu negocjacyjnego może doprowadzić do naruszenia interesu Skarbu Państwa poprzez istotne osłabienie jego pozycji negocjacyjnej jako zbywcy. Organ stwierdził ponadto, że część informacji zgromadzonych w trakcie procesu prywatyzacyjnego Spółki może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy dla podmiotów, które złożyły odpowiedź na publiczne zaproszenie do negocjacji, a tym samym tajemnice te podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa złożyło Przedsiębiorstwo [...] S.A. zarzucając naruszenie art. 2a i 2c u.k.p. w związku z § 21 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 114, poz. 664) w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślono, że podmioty uczestniczące w negocjacjach złożyły w toku procesu wiążące propozycje, które są elementami negocjacji zakończonych na skutek odstąpienia Ministra Skarbu Państwa od negocjacji w dniu 23 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że skoro ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji oraz wydane na podstawie art. 33 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa szczegółowo określają tryb zbywania akcji Skarbu Państwa, w tym określają zasady jawności tego postępowania (art. 2a, art. 2c ), to uznać należało, że akty te stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreślił Sąd, stosownie do art. 2c ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, informacje o przebiegu negocjacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 3, mają charakter poufny do czasu ich zakończenia. W ocenie Sądu, nie doszło do zakończenia negocjacji wobec odstąpienia, wycofania się Ministra Skarbu z publicznego zaproszenia. Prawidłowo zatem organ uznał, w oparciu o przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, że wobec nie zakończenia procesu negocjacji z powodu odstąpienia Ministra Skarbu Państwa informacje o ich przebiegu posiadają nadal charakter poufny. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Przedsiębiorstwo [...] S.A. podniosło zarzut naruszenia art. 2a i art. 2c u.k.p. w zw. z § 21 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa polegający na stwierdzeniu, że odstąpienie czy wycofanie się Ministra Skarbu Państwa z publicznego zaproszenia do negocjacji nie stanowi zakończenia negocjacji, w konsekwencji zaś zastosowanie znajduje art. 2c u.k.p. przewidujący poufność informacji o przebiegu negocjacji, podczas gdy pojęcie zakończenia negocjacji obejmuje każdy sposób kończący negocjacje rozpoczęte poprzez dopuszczenie potencjalnego inwestora do negocjacji i polega czy to na zakończeniu negocjacji i podpisaniu umowy zbycia, czy to na zakończeniu negocjacji i niepodpisaniu umowy zbycia, czy wreszcie odstąpieniu od negocjacji. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wyrażono pogląd, że zakres zawartego w art. 2c u.k.p. pojęcia zakończenia negocjacji należy wykładać w ten sposób, iż obejmuje ono każdy sposób sfinalizowania negocjacji rozpoczętych poprzez dopuszczenie potencjalnego inwestora do negocjacji. Zakończeniem negocjacji jest więc nie tylko zakończenie negocjacji i podpisanie umowy zbycia akcji, ale też zakończenie negocjacji i niepodpisanie umowy, jak również odstąpienie od negocjacji, co miało miejsce w tej sprawie. Jak podkreślono, prowadzone negocjacje nie doprowadziły do wyłonienia nabywcy akcji, żaden z potencjalnych inwestorów nie złożył wiążących warunków zawarcia umowy zbycia akcji oraz nie doszło do parafowania umowy zbycia akcji. Miało jednak miejsce złożenie wiążących propozycji przez podmioty uczestniczące w negocjacjach, proces prywatyzacyjny nie wszedł jedynie w fazę złożenia (przedstawienia) wiążących warunków i parafowania umowy, wobec decyzji Ministra o odstąpieniu od negocjacji. Tym samym zakończenie negocjacji nastąpiło, brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyłączenia jawności tego procesu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji Ministra Skarbu Państwa wydanych w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 2a i art. 2c u.k.p. w zw. z § 21 ust. 9 rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wobec niekwestionowanej okoliczności odstąpienia Ministra Skarbu Państwa od negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia nie doszło do ich zakończenia, tym samym informacje o ich przebiegu pozostawały poufnymi. Powyższe skutkowało przyjęciem, że brak jest podstaw do udostępnienia żądanych przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. informacji o przebiegu postępowania prywatyzacyjnego [...] S.A. Należy podkreślić, że jawność procesu prywatyzacji (art. 2a u.k.p.) jako generalna zasada mająca na celu zwiększenie społecznej akceptacji dla tych procesów, została ograniczona w przypadku prowadzenia negocjacji w ramach procedury zbycia akcji należących do Skarbu Państwa w trybie art. 33 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Wprowadzone w art. 2c u.k.p. ograniczenie przewiduje poufny charakter informacji o przebiegu negocjacji do czasu ich zakończenia. Powyższe rozwiązanie należy przyjąć jako wyraz ochrony wolności i praw podmiotów, które będąc zainteresowane złożeniem odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji, przedstawiły wiążące ich propozycje warunków umowy zbycia akcji. Udostępnienie zatem informacji o przebiegu negocjacji jednemu podmiotowi mogłoby prowadzić do nierównego traktowania inwestorów w ponownym procesie negocjacyjnym. Ograniczenie jawności tego procesu podyktowane jest również ważnemu interesowi gospodarczemu państwa. Prywatyzacja pośrednia oznacza bowiem zmianę właściciela spółki kapitałowej, której akcje lub udziały w kapitale należące do Skarbu Państwa są następnie zbywane podmiotom niebędącym innymi państwowymi osobami prawnymi. Ten proces przekształceń własnościowych w ujęciu ekonomicznym oznacza optymalizację zysków pochodzących ze zbycia akcji. Jawność informacji o parametrach wyceny czy oferowanych cenach w sytuacji niezakończenia negocjacji może zatem osłabić pozycję Skarbu Państwa w ponownej procedurze zmierzającej do zbycia akcji. Kluczowe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stało się wyjaśnienie użytego w art. 2c u.k.p. pojęcia: "zakończenie negocjacji" wobec skorzystania przez Ministra Skarbu Państwa z uprawnienia odstąpienia od negocjacji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, językowa wykładnia tego wyrażenia jest niewystarczająca do ustalenia jego treści i znaczenia dla omawianej regulacji ustawowej, prowadząc jedynie do ujęcia potocznego, które nie oddaje w pełni intencji ustawodawcy. Celem dokonania interpretacji powyższego sformułowania niezbędne okazało się uwzględnienie przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa, które wyraźne rozdziela poszczególne etapy realizacji procesu prywatyzacji. Należy zatem zauważyć, że powołany w podstawach skargi kasacyjnej § 21 ust. 9 ww. rozporządzenia zakończenie negocjacji odnosi do przedstawienia na piśmie przez podmiot uczestniczący w negocjacjach proponowanych przez siebie wiążących warunków zawarcia umowy zbycia akcji oraz parafowanego projektu umowy zbycia akcji. Dopiero tak zakończone negocjacje prowadzą do zawarcia umowy zbycia akcji, o czym stanowi § 21 ust. 12 tego rozporządzenia. W warunkach rozpoznawanej sprawy niekwestionowana jest okoliczność, że proces prywatyzacyjny nie wszedł w fazę złożenia wiążących warunków i parafowania projektu umowy zbycia akcji. Negocjacje zostały przerwane na skutek odstąpienia od nich przez Ministra Skarbu Państwa. Powyższe świadczy więc o tym, że nie doszło do zakończenia negocjacji w rozumieniu ustawy. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał za prawidłową zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie procesu prywatyzacji [...] S.A. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.