II SA/Gl 535/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K.B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym z dnia [...] r. rep. A nr [...] K. i J. B. zam. ul. [...] M. (nazywani w dalszej części uzasadnienia także "skarżącymi") zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 5353 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości działki o nr Ew. 1 oraz 2 o łącznej powierzchni 0,2967 ha z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego w M. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący wystąpili o zwrot części nieruchomości niewykorzystanej na cele związane z wywłaszczeniem. Jednakże Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 4 maja 1995 r. (sygn. SA/Ka 932/94) oddalił skargę na tę decyzję. Pismem z dnia 3 grudnia 2004 r. o zwrot działki nr 3 jako zbędnej na cel wywłaszczenia wystąpiła córka skarżących, A. C. Wniosek ten "poparli" dnia [...] r. jej rodzice K. i J. B. Jednakże Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie, gdyż nieruchomość dnia [...] r. została wniesiona aportem przez Gminę M. do "A" sp. z o.o. a prawa "A" zostały ujawnione w księdze wieczystej. Organ uznał, iż w takiej sytuacji w trybie administracyjnym nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie jest ona ani własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] w K. z dnia [...] r. nr [...]. Na skutek skargi złożonej przez K. i J. B. decyzja Wojewody [...] była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Ten w wyroku z dnia 19 maja 2006 r. (sygn. II SA/Gl 553/05) uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Wskazał również, iż przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżących organ I instancji powinien w pierwszym rzędzie zbadać istnienie ustawowych przesłanek uznania części wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w razie stwierdzenia podstaw do orzeczenia zwrotu, zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w zakresie oceny ważności umowy o przeniesieniu własności działki na rzecz "A" - Sp. z o.o. - po dopełnieniu powinności w trybie art. 100 kpa. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozstrzygnięcie roszczenia skarżących. Sąd Rejonowy w M. wyrokiem o sygnaturze [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność umowy zawartej pomiędzy Gminą M. a "A" sp. z o.o. dotyczącej przeniesienia nieruchomości o numerze ewidencyjnym 4. Sąd uznał, iż przed zawarciem tej umowy Burmistrz M. winien zawiadomić poprzednich właścicieli o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższego wyroku Gmina M. oraz "A" złożyły apelację, jednakże Sąd Okręgowy w C. wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. [...]) apelację tę oddalił. W związku z zapadłym rozstrzygnięciem sądu powszechnego możliwe stało się kontynuowanie postępowania w sprawie wywłaszczonej nieruchomości. Ustalono, iż działka o numerze 3 obręb M. nie istnieje, gdyż weszła w skład innych działek (5, 6, 7). Zostały wszczęte prac geodezyjne związane z wyodrębnieniem działki tożsamej z działką o numerze 3, której zwrotu żądają skarżący. Ostatecznie doszło do wyodrębnienia trzech działek o numerach 6 o powierzchni 0,0041 ha, 8 o powierzchni 0,1039 ha oraz 9 o powierzchni 0,0549 ha. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie a jednocześnie zobowiązał Burmistrza M. do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Sądu Rejonowego w M. o ujawnienie w księgach wieczystych działek o numerach 6, 8 i 9 własności Gminy M. Wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. (sygn. [...]) doszło do uzgodnienia stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu do działek o numerach 8 i 9. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. podjął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W celu ustalenia odszkodowania za zwrot wywłaszczonej nieruchomości została powołana biegła rzeczoznawca majątkowa- D. P. Dnia [...] r. przedłożyła operat szacunkowy (uzupełniony dnia [...] r.), z którego wynika, że wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia wynosiła 137 568 złotych, Na dzień zwrotu wartość ta wynosiła 420 208 złotych, przy czym wartość gruntu 143 778 złotych. Pozostała część to nakłady poniesione na nieruchomość. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości o numerze 6, której właścicielem jest "B" S. A. Dnia [...] r. została przeprowadzona w sprawie rozprawa administracyjna. Skarżący zgodzili się z ostatecznie ustaloną wysokość odszkodowania - obejmującego tylko wartość gruntu. W dniu [...] r. do Starosty wpłynęło pismo Burmistrza M. Podniósł on, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Niezależnie od tego podniósł, iż powinno zostać ustalone zrewaloryzowane odszkodowanie również w odniesieniu do poniesionych przez Gminę i "A" nakładów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie skarżącym nieruchomości obejmującej działki o numerach 8 i 9. Ustalił również wysokość odszkodowania za zwrot wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 19 263,36 zł. Powołując się na treść art. 140 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) uznał, iż nakłady zwiększające wartość nieruchomości na cele nie związane z celem wywłaszczenia nie są wliczane do wartości nieruchomości od której liczone jest odszkodowania. Celem wywłaszczenia była budowa przedszkola i żłobka. Niewykorzystana część nieruchomości została zaś zagospodarowana jako parking i zainwestowana już po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Od decyzji odwołała się Gmina M. reprezentowana przez Burmistrza wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości K. i J. B., albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła organowi I instancji: - błędną wykładnię art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Gmina wskazała, iż w akcie notarialnym sprzedaży spornej nieruchomości nie wskazano celu wywłaszczenia. Odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniosła, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną inwestycję ale również towarzyszącą mu infrastrukturę, - naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez wyłączenie od udziału w postępowaniu "A" sp. z o.o. w M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał, iż nieruchomość podlega zwrotowi w stanie takim, jakim się znajduje w dniu zwrotu. W tym zakresie uznał, iż będący podstawą ustalenia odszkodowania operat ewidencyjny nie został sporządzony prawidłowo. Biegła nie ustaliła w nim wartości nieruchomości uwzględniającej poniesione nakłady. Dodatkowo organ II instancji decyzją z dnia [...] r. [...] wstrzymał wykonanie swej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez tutejszy Sąd. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. r. do tutejszego Sądu złożyli K. i J. B., domagając się jej uchylenia i utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Starosty [...]. Zarzucili organowi II instancji: - brak wskazania uchybień w materiale dowodowym będącym podstawą wydania decyzji Starosty, - celowe przedłużenie sprawy, gdyż 4 miesiące trwało postępowanie odwoławcze, - zalecenie dokonania swobodnej oceny dowodów organowi I instancji w zakresie weryfikacji operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania za zwrot wywłaszczonej nieruchomości, - bezprawne kwestionowanie prawomocnego – nie zaskarżonego w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) operatu szacunkowego, - bezprawne zmuszanie organu I instancji do sporządzenia nowego operatu uwzględniającego nakłady poczynione na nieruchomość – nie związanych z celem wywłaszczenia, - decyzją kasacyjną Wojewoda [...] próbuje obciążyć skarżących kosztami za bezprawne działania "A" sp. z o.o., - już w 2005 r. stwierdzono przesłanki zbędności części nieruchomości na cel wywłaszczenia, - Burmistrz M. nie poinformował skarżących o możliwości zwrotu nieruchomości przed wniesieniem jej aportem do "A" sp. z o.o., - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie reagował na zgłaszane fakty prowadzenia robót na spornej nieruchomości, - argumentacja Burmistrza M. jest niespójna i nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i określenia wartości odszkodowania z tego tytułu oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Należy więc uznać, iż organ winien dążyć do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jest to związane z zasadą wyrażoną w 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji oparł swe rozstrzygnięcie właśnie na art. 138 § 2 K.p.a. Jednakże analiza treści uzasadnienia jego decyzji prowadzi do zupełnie innych wniosków. Otóż podstawą sporu jest tu interpretacja art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu "w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio". Organ I instancji przyjął, w pełni akceptując przyjętą w orzecznictwie regułę, iż określenie wartości nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nie obejmuje wartości nakładów nie związanych z celem wywłaszczenia oraz tych, tych które zostały poniesione po dniu wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości. Można tu przykładem wskazać na tezę wyroku NSA z dnia 30 maja 2012 r. (sygn. I OSK 816/11- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd uznał, że "wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania". Podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. (sygn. II SA/Kr 112/13- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, iż "określone w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego". Trudno jednak uznać, aby wątpliwości w tym zakresie mogły stanowić przesłankę, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy, sporządzony przez biegłą rzeczoznawcę majątkową D. P. zawiera określenie wartości nieruchomości zarówno z uwzględnieniem nakładów poczynionych przez "A" sp. z o.o. jak i bez nich (s. 25 opracowania). Jeśli zatem Wojewoda [...] uznał, iż zasadne było w sprawie uwzględnienie odszkodowania obejmującego nakłady poniesione na cele nie związane z celem wywłaszczenia to powinien uchylić rozstrzygnięcie Starosty [...] i orzec co do istoty sprawy a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analizując akta sprawy oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia organu II instancji skład orzekający uznał, iż postępowanie organu w tym zakresie nie było wystarczająco wnikliwe. W operacie szacunkowym (s. 20) wskazano, iż "badanymi atrybutami decydującymi o wartości nieruchomości opisanych jako tereny nabywane pod eksploatację kruszyw były:". Z akt sprawy nie wynika, aby przeznaczeniem spornej nieruchomości było wydobywanie kopalin, a okoliczność ta nie została przez Wojewodę dostrzeżona. Organ II instancji nie odniósł się również do okoliczności, iż problematyka zwrotu nieruchomości skarżącym była przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji oraz sądu administracyjnego (wspomniany wyżej wyrok NSA z dnia 4 maja 1995 r. sygn. SA/Ka 932/94). Wyrok powyższy nie zamyka drogi administracyjnej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (po zmianie stanu prawnego) jednakże Wojewoda nie rozważył, czy i ewentualnie, w jakim zakresie orzeczenie to mogło mieć wpływ na "legalność" nakładów poniesionych przez "A" sp. z o.o. Weryfikacja przez sąd administracyjny decyzji o charakterze kasacyjnym, jak w rozpatrywanej sprawie, ogranicza się, co do zasady do oceny wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, iż Wojewoda [...] nie wykazał, iż wskazane przez niego okoliczności uzasadniają podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Decyzja została więc wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wystarczający dlaczego organ odwoławczy z okoliczności konkretnej sprawy skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a należało zaskarżoną decyzję uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] zobowiązany będzie w pierwszej kolejności rozważyć możliwość wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepis art. 138 § 1 K.p.a., jeśli zaś uzna za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., będzie zobowiązany wykazać taką konieczność przy uwzględnieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji weźmie również pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania dotyczące wykładni art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz uwzględni w swym rozstrzygnięciu wszystkie istotne okoliczności sprawy.