II SA/Bk 354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]Burmistrz W. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], położonej w obrębie N. gm. W. II. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu 19 czerwca 2013 r.) T. i J. Ż. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, informując, że o wydaniu tej decyzji dowiedzieli się w dniu 28 maja 2013 r. Jako przyczynę wznowienia postępowania podano okoliczność, że przedmiotowa decyzja została wydana bez ich udziału w sprawie, bowiem nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, a więc nie brali w nim udziału bez własnej winy.(art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a.). III. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz W. wznowił postępowanie w sprawie. Następnie zobowiązał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego. Nie stwierdzając wystąpienia interesu prawnego u wnioskodawców organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił uchylenia decyzji podziałowej. IV. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji argumentując swoją decyzję tym, że jeśli okaże się. iż rzeczywiście wnioskodawcy nie legitymują się interesem prawnym w sprawie zakończonej decyzją podziałową to organ I instancji nie może rozpatrywać sprawy merytorycznie, lecz jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. V. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz W., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr[...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzja podziałową. Organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania nie może być uwzględniony z uwagi na brak po stronie wnioskodawców interesu prawnego. Nie zachodzi bowiem związek między sferą indywidulanych praw i obowiązków wnioskodawców a przedmiotową decyzją rozstrzygającą o podziale nieruchomości należącej do osoby trzeciej, do której wnioskodawcom nie przysługuje żaden tytuł prawny. Decyzja podziałowa w żaden sposób nie oddziałuje na sferę uprawnień czy obowiązków wnioskodawców. W odniesieniu do tej decyzji nie został wskazany żaden przepis prawa materialnego, z którego można byłoby wywodzić uprawnienia lub obowiązek wnioskodawców pozostający w związku z jej treścią. Osoba nie posiadająca tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu podziałowym w charakterze strony. O tym czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decydują jej właściciele. VI. Na wydane postanowienie zażalenie złożyli T. i J. Ż. Zarzucili nieuwzględnienie ich interesu prawnego, nierozpatrzenie w sposób obiektywny materiału dowodowego i okoliczności w sprawie, a także niewyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu postanowienia. Nie zgadzając się z zajętym przez organ I instancji stanowiskiem stwierdzili, że posiadają przymiot strony w postępowaniu podziałowym, bowiem mają w sprawie interes prawny. Interesu tego upatrują w sposobie wydzielenia pasa drogowego, który ich zdaniem został wydzielony w sposób nie do zaakceptowania. VII. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr[...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo, stwierdzono iż na wstępie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania należało ustalić, czy pochodzi on od strony postępowania oraz czy wnioskodawca opierał żądanie na konkretnym przepisie prawa. Mając za podstawę wskazaną przez wnioskodawców przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji dokonał w niniejszej sprawie rozważań, co do posiadania przez nich przymiotu strony postępowania podziałowego i stwierdził, że nie są oni stronami postępowania podziałowego. Kolegium ocenę tę całkowicie podzieliło. Wskazano, że uznanie wnioskodawców za stronę postępowania podziałowego wymagało wykazania, iż wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Interes prawny musi być oparty na przepisach prawa materialnego. Tylko wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. Strona odwołująca się, nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wywieść istnienie jej interesu prawnego, uzasadniającego żądanie. Kolegium podniosło, że linia orzecznicza, co do kwestii stron postępowania podziałowego jest w zasadzie ukształtowana. Sądy wypowiadają zgodny pogląd, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania podziałowego są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej podziałowi. Z treści przepisów ustawy wynika, że w zasadzie o tym w jaki sposób będzie dzielona nieruchomość decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub decyzją o warunkach zabudowy), nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Właściciele nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową, nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodzą przesłanki uznania w trybie art. 28 k.p.a. wnioskodawców za stronę postępowania. Z akt wynika bowiem, że nie legitymują się oni żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej decyzją podziałową. Oznacza to, że po ich stronie brak jest interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., umożliwiającego wszczęcie - na ich wniosek - postępowania w sprawie wznowienia postępowania podziałowego. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do uznania, iż wydzielenie drogi wewnętrznej w wyniku przedmiotowego podziału ma bezpośredni wpływ na interes prawny wnioskodawców. Wskazano, że można zapewne wyprowadzić pogląd, iż wydzielenie tej drogi w pewnym stopniu wpłynęło na ich interes faktyczny, jednakże nie ma podstaw, by utożsamiać go z interesem prawnym. VIII. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego złożył J. Ż.j i zarzucił naruszenie - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezzasadne uznanie, że T. i J. Ż. nie są stronami postępowania w przedmiocie podziału działki nr [...] położonej w obrębie Nowodworce gm. Wasilków tym samym nie mają interesu prawnego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową, w sytuacji gdy zachodzi konieczność uwzględnienia ich interesu prawnego - właścicieli nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej oraz interesu publicznego i niepodjęcie wszelkich działań mających na celu ochronę ich praw. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że niewątpliwie sposób podziału nieruchomości [...], a w szczególności wydzielenie pasa drogowego na tej działce narusza jego interes prawny . Właściciel działki nr [...] określił bowiem przebieg drogi wewnętrznej, w wyniku którego dom, w którym mieszka, znalazł się w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch dróg przelotowych, w odległości od jednej 5 metrów i drugiej 10 metrów, co znacznie obniża standard życia. Skarżący podniósł, że wielokrotnie proponował umiejscowienie drogi wewnętrznej po drugiej stronie działek, gdzie odległość od sąsiednich budynków wynosi od 23 do 27 metrów. Takie-umiejscowienie drogi wewnętrznej stanowiłby mniejszą uciążliwość dla pozostałych sąsiadów oraz stanowiłoby dojazd tylko i wyłącznie dla mieszkańców przedmiotowych nieruchomości nie zaś drogę przelotową dla wszystkich okolicznych mieszkańców. Poprowadzenie drogi wewnętrznej w sposób zaproponowany przez skarżącego umożliwiałby także bezkolizyjny dojazd do rozgałęzienia linii średniego napięcia umiejscowionej na przedmiotowej nieruchomości. Końcowo skarżący wywiódł, że skoro miał interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy to powinien mieć także interes prawny w postępowaniu podziałowym, które jest kontynuacją postępowania dotyczącego warunków zabudowy. IX. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie strony udziału w postępowaniu zwykłym) wymaga wykazania przez wnioskującego, że służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zwykłym. Brak przymiotu strony stanowi, dla organu, podstawę do odmowy wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. Zasadnicze znaczenie, w przedmiotowej sprawie, miała kwestia ustalenia kręgu stron postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...].03.2013 r. Burmistrza W., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] w m. N., wydanej na wniosek jej współwłaścicieli: G., J. i M. D. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym przez interes prawny, należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W przypadku postępowania podziałowego, przepisów regulujących zagadnienie stron postępowania należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: tj. Dz. U. z 2014, poz. 518). Zgodnie z art. 97 powyższej ustawy stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości (tak: wyrok NSA z dnia 03.09.1999 II SA/Wr 933/98 niepubl.). Stanowisko to zapoczątkowane jeszcze pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami dominuje także w obecnym orzecznictwie sądowym jak i doktrynie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/05, Lex 230645; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 753/06, niepubl.; wyrok NSA z dnia 26.04.2007 r. sygn. akt I OSK 853/06, Lex 320094, a także Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007, wyd. 2, s. 368-369). Podkreślenia jednakże wymaga, że wyjątek od zasady, że stroną postepowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jest możliwy w sytuacji, gdy na skutek dokonanego podziału właściciele nieruchomości sąsiednich zostaliby pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09, Lex 573294, wykładnia językowa przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do naruszenia praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej do których zaliczyć należy dostęp do drogi publicznej. Twierdzenie zatem, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Dokonanie podziału nieruchomości w powyższej sytuacji leżałoby w sprzeczności z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, która dopuszcza podział nieruchomości pod warunkiem zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, w ocenie Sądu, organy zasadnie orzekły o braku przymiotu strony skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].03.2013 Burmistrza W., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości o nr [...] w N. W wyniku tego podziału powstało 8 działek budowlanych oraz działka o nr [...] stanowiąca drogę dojazdową wewnętrzną do tychże działek, łącząca ulicę S. z ulicą [...]. Droga wewnętrzna o nr [....] graniczy (w połowie jej przebiegu) z nieruchomością skarżącego o nr [...]). Niezadowolenia skarżącego z takiego sposobu podziału nie może utożsamiać z naruszeniem interesu prawnego, wynikającego z jego prawa własności do działki sąsiedniej o nr [...], z powołaniem się na przepis art. 140 k.c. Usytuowanie drogi wewnętrznej, po której będzie odbywał się ruch pojazdów może spowodować dyskomfort w korzystaniu przez skarżącego z jego działki poprzez zakłócenie ciszy i spokoju zamieszkania. Nie jest to jednak, w ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz naruszenie ewentualnie interesu faktycznego, który nie daje skarżącemu przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wspomniano powyżej, na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Interes taki w świetle art. 28 k.p.a. służy tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości dzielonej (właścicielom użytkownikom wieczystym). Interesu prawnego nie posiada właściciel nieruchomosci przyległej, ponieważ podziału dokonuje się w granicach prawnych działki dzielonej, a zatem stan po jej podziale nie wpływa na zasięg prawa własności działki przyległej. Jest to zasada postępowania podziałowego, wynikająca nie tylko wprost z przepisów, lecz także z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przytoczonego powyżej (dodatkowo z wyroków: NSA z dnia 09.03.2011 – I OSK 669/10; WSA w Warszawie z dnia 03.11.2009 – I SA/Wa 1101/09; WSA w Krakowie z dnia 26.02.2013 – II SA/Kr 1432/12). Zdaniem Sądu, powyższa zasada postępowania podziałowego, znalazła zastosowanie w sprawie niniejszej, co też organy administracji słusznie przyjęły i umotywowały. Należy odnieść się do wyjątków od w/w poglądu, zaprezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na które powołuje się skarżący w treści skargi), przede wszystkim w wyroku NSA z dnia 14 października 2009 r. w sprawie o sygn. I OSK 91/09 (także teza wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12.02.2013 r. – II SA/Po 537/12). Stan faktyczny, objęty wyrokiem NSA w sprawie o sygn. I OSK 91/09 był tego rodzaju, że w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej, skarżący utracił dostęp do drogi publicznej z własnej działki, który posiadał przed podziałem. Ochronę prawa własności właściciela działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł z treści art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który uzależnia dopuszczalność podziału nieruchomości od dostępu do drogi publicznej wydzielonych, w wyniku podziału działek. Tym samym (orzekł NSA) właściciel działki sąsiedniej, jeżeli miałby utracić w wyniku podziału dostęp do drogi publicznej, powinien być uznany za stronę postępowania podziałowego, gdyż posiada interes prawny w świetle art. 28 k.p.a. W sprawie niniejszej, stan faktyczny jest zupełnie inny. Skarżący, w wyniku podziału, nie utracił dostępu do drogi publicznej z własnej działki o nr [...], który posiada poprzez drogę wewnętrzną o nr [...] do ulicy S., a także działka jego granicz z ulicą [...]. Stąd też, chybionym było powoływanie się w skardze na wyrok NSA o sygn. I OSK 91/09, ponieważ nie istnieje żadna analogia pomiędzy stanem faktycznym w w/w sprawie i w postępowaniu niniejszym. Nietrafnym okazało się przytoczenie przez skarżącego wyroków: NSA z dnia 02.07.1998 r. – IV SA 1306/06 oraz WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 483/2008. Obydwie sprawy dotyczą innych przedmiotów postępowania, zawierają wywody w zakresie norm prawa, z których można wywodzić interes prawny do uzyskania statusu strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a. Sąd zauważa, jednakże, iż status strony postępowania można wywieść z różnych norm prawa, w tym art. 140 k.c. ale jest to zróżnicowane charakterem sprawy. Interes prawny strony w postępowaniu budowlanym (tak jak w sprawie o sygn. II SA/Lu 483/08) kształtuje się odmiennie niż w postępowaniu o podział nieruchomości sąsiedniej, gdzie obowiązują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie normy prawa budowlanego. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący, będąc właścicielem dużej działki, dokonał wcześniej niż G., J. i M. D., jej podziału na mniejsze działki budowlane, wydzielając wewnętrzną drogę dojazdową o nr [...] od drogi publicznej – ulicy S., po granicy z działkami p. D. Było to, analogicznie, suwerenne prawo skarżącego jako właściciela do sposobu podziału jego działki. Reasumując: Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 28 k.p.a w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący, nie będący właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi, którego działka sąsiednia o nr [...] nie utraciła dostępu do drogi publicznej wskutek spornego podziału, nie posiadał interesu prawnego w świetle w art. 28 k.p.a do uzyskania statusu strony w postępowaniu podziałowym. Stąd też nie mógł skutecznie żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) orzeczono, jak w sentencji.-