II OSK 3200/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. oraz M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 291/14 w sprawie ze skargi A. C. i G. R. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 21 marca 2014 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 291/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. C. i G. R. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 21 marca 2014r., nr ... w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony przez G. C. w dniu 22 stycznia 2002r., w którym wystąpił on o rozbiórkę położonego na sąsiedniej działce budynku o rozmiarach 8m x 5m, samowolnie wybudowanego w latach osiemdziesiątych XX wieku. Zagadnienie legalności obiektu wybudowanego na działce nr ... przy ul. G ... w U. było przedmiotem oceny Sądu po raz wtóry, co z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. oznacza, że w niniejszej sprawie zarówno P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., zw. dalej WINB, rozpoznając odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego w powiecie s. z dnia 18 czerwca 2013r., jak i Sąd rozpoznający skargę na kolejną decyzję organu odwoławczego są zobowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazówkom, co do dalszego postępowania, wyrażonym przez Sąd w sprawie II SA/Gd 71/10. Nadto wyrok w tamtej sprawie został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez organ odwoławczy, która została oddalona, a pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt II OSK 1923/10) jest zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Gdańsku w wyroku z 16 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Gd 71/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że związanie oceną prawną, o którym mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oznacza konieczność kierowania się sformułowaną w poprzedniej sprawie wykładnią przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także wskazanym sposobem ich zastosowania. W dwóch przypadkach możliwe jest niezastosowanie art. 153 p.p.s.a., tj., gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd lub gdy dojdzie do zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia, wskutek czego utraci moc ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Sąd stwierdził, że jeden ze wskazanych wyjątków wystąpił w niniejszej sprawie, jednak zdaniem Sądu, nie oznaczało to całkowitego wyłączenia zastosowania art. 153 p.p.s.a. Sąd w wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Gd 71/10 wskazał, że poza koniecznością dla zastosowania tej regulacji przesłanką budowy obiektu niezgodnie z przepisami, art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane wprowadza dodatkowe przesłanki niezbędne do orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 71/10 zobowiązał organy do umożliwienia inwestorce uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w związku z brakiem planu miejscowego obowiązującego dla przedmiotowej działki. Tymczasem dla obszaru miasta U., od 2007r. obowiązuje plan miejscowy, wobec czego organy prawidłowo dokonały oceny zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z obowiązującymi regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, w ocenie Sądu, dokonały tej oceny wadliwie i niezasadnie przyjęły, że samowolnie wybudowany budynek gospodarczy zgodny jest z obowiązującym w dacie wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ ustalenia planu dotyczą wyłącznie obiektów realizowanych po wejściu planu w życie (nowoprojektowanych). Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w U. nr ... z dnia 28 czerwca 2007r. Z zapisu dla tego terenu ... wynika, że na działce nr ... mogą znajdować się obiekty garażowe i gospodarcze, pod warunkiem ich lokalizacji w tylnej "ostrej" granicy działek oraz pod warunkiem, że ich ściana zewnętrzna przylegająca do granicy nie będzie dłuższa niż 3 mb na obiekt oraz pod warunkiem ograniczenia liczby takich obiektów do 2 na działkę budowlaną. Obydwa orzekające w sprawie organy uznały, że istniejący na przedmiotowej działce budynek gospodarczy nie jest posadowiony sprzecznie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż obowiązujący w planie miejscowym nakaz lokalizacji obiektów gospodarczych w ostrej tylnej granicy działek, o długości ściany przylegającej do granicy nie dłuższej niż 3 mb na obiekt dotyczy lokalizacji obiektów nowoprojektowanych, zatem nie zachodzą przesłanki do rozbiórki omawianego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zdaniem Sądu, było to twierdzenie nieuprawnione, gdyż budynek, który poddawany jest procedurze legalizacji w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. musi być zgodny z obowiązującym w dacie wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego. Pozbawione podstaw jest w tej sytuacji twierdzenie, że zapisy aktualnego planu odnoszą się jedynie do budynków nowoprojektowanych, odnoszą się one bowiem także do budynków legalizowanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Dokonując oceny zgodności posadowienia budynku gospodarczego z wyżej podaną regulacją planu miejscowego Sąd wskazał, że takiej zgodności nie ma. Przede wszystkim przedmiotowy budynek nie jest zlokalizowany w tylnej ostrej granicy działki, a jego przylegająca do bocznej granicy ściana jest dłuższa niż 3 m. Powoduje, to, że nie jest możliwa legalizacja tego obiektu z uwagi na sprzeczność jego lokalizacji na działce budowlanej z obowiązującym planem miejscowym. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 37 ust. 1 wspominanej ustawy wymienia dwie przesłanki obligujące właściwy organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przesłankami tymi są: stwierdzenie, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) oraz stwierdzenie, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Okoliczności te, poprzez zastosowanie spójnika "lub" nie są przesłankami łącznymi, a zatem już zaistnienie jednej z nich obliguje organ do wydania rzeczonego rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 37 ust. 2 właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Wskutek uznania, że samowolny obiekt gospodarczy nie spełnia przesłanki zgodności z planem miejscowym zbędne jest dokonywanie analizy spełnienia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., gdyż już sama niezgodności z planem powoduje brak możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zobowiązany był zatem do rozważenia możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zarzut dotyczący niezgodności usytuowania obiektu z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym za zasadny i na jego podstawie skargę uwzględnił. Sąd I instancji wskazał również, że w uprzednio wydanym wyroku sygn. akt II SA/Gd 71/10 Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący pominięcia kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Ustawodawca w treści art. 37 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. nie przewidział bowiem obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie wprowadził za brak takiego tytułu sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Przepis ten zawiera inne niż aktualnie obowiązujący w tym przedmiocie art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. przesłanki nakazu rozbiórki. Sąd I instancji stwierdził zatem, że związanie oceną dokonaną w uprzednio wydanym wyroku powoduje, że ww. zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O tym, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wyrokowaniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 roku (sygn. akt II OPS 2/13). W skardze kasacyjnej uczestniczka postępowania M. A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi A. i G. C. od decyzji WINB z dnia 21 marca 2014r. i utrzymanie tej decyzji w mocy wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady lex retro non agit w związku z zastosowaniem do inwestycji z lat 80 przepisów uchwały Rady Miejskiej w S. z 2007r., 2) przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 153 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i zmianę oceny prawnej w stosunku do okoliczności, które były już raz rozstrzygnięte wyrokiem WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zarzut skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wyrokowaniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 roku (sygn. akt II OPS 2/13). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale (abstrakcyjnej lub konkretnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Uchwały abstrakcyjne wyróżniają się pośrednią mocą wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, jak również organów administracji publicznej, stron i innych uczestników postępowania administracyjnego. Jest to rezultatem normy z art. 269 p.p.s.a., która statuuje tryb postępowania, jaki powinien zostać uruchomiony przez rozpoznający daną sprawę sądowoadministracyjną konkretny skład orzekający sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy skład ten nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale abstrakcyjnej NSA. Pośrednia moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych powinna być rozumiana jako sytuacja, w której stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska. Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i n.). W konsekwencji tego, sąd administracyjny orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie uchwały przełamującej, nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez NSA (p. wyrok z dnia 25 stycznia 2013r. sygn. akt I FSK 1568/11). Celem przyjęcia rozwiązania z art. 269 p.p.s.a. było zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które stanowi gwarancję demokratycznego państwa prawa, w szczególności pozytywnie wpływa na kształtowanie się zaufania obywateli do państwa. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej, należy uznać zarzut skargi kasacyjnej organu naruszenia art. 269 p.p.s.a. za uzasadniony. Sąd I instancji nie wziął bowiem pod uwagę stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OPS 2/13. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził tezę, że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy" (ONSAiWSA 2014/6/89, LEX nr 1404021). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Sąd I instancji uznał, że budynek, który poddawany jest procedurze legalizacji w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. musi być zgodny z obowiązującym w dacie wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego, nie badając, czy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora. Znamienne jest, że plan został uchwalony w 2007r., tj. około 30 lat po wzniesieniu obiektu, którego dotyczy postępowanie. W tej sytuacji zasadny jest także zarzut skarżącej kasacyjnie M. A., w którym zarzuca się naruszenie art. 2 Konstytucji, poprzez zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisów uchwały Rady Miejskiej w U. z dnia 28 czerwca 2007r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji uwzględni treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OPS 2/13. ----------------------- 2