VII SA/Wa 536/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59 - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59. W dniu [...] listopada 2013 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło odwołanie J. W. od tej decyzji. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. J. W. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie "nielegalnej przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59 w miejscowości [...] gm. [...]". W trakcie postępowania prowadzonego w 2010 r., w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2010 r. ustalono, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Wojewodę [...] dnia [...] maja 2006 r. Wobec tego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego pismem z dnia [...] maja 2010 r., że "w wyniku oględzin ustalono, że w km 186+920,00 oraz 186+974,90 wykonany jest zjazd i wjazd do planowanej stacji paliw. Zjazdy były realizowane przez R. S. w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...], z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], wydane przez Wojewodę [...]. Zgodnie z zapisami w dzienniku budowy Nr [...] Tom I i Tom II budowa była rozpoczęta i zakończona w 2008 r. Projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę przewidywał budową zjazdu, wyjazdu oraz poszerzeń jezdni na pasy wyłączenia i włączenia". J. W. podaniem z dnia [...] maja 2010 r. ponowił wniosek o wszczęcie postępowania, podnosząc, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2006 r. Organ wojewódzki pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. podtrzymał wcześniej przedstawione stanowisko, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W dniu [...] maja 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło podanie J. W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania w w/w sprawie. Wśród zarzutów i nowych okoliczności skarżący podał m.in., że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2006 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w trybie art. 156 § 1 kpa. Przeprowadzona w dniu [...] października 2013 r. przez Wydział Inspekcji i Kontroli WINB w [...] kontrola w przedmiotowej sprawie wykazała, że: "wzdłuż drogi krajowe j[...]na odcinku 186+825,65 do km 187+068,59 w m. [...] wykonany jest zjazd i wjazd do stacji paliw. Stan zjazdów od 2010 r. nie były prowadzone żadne roboty i geometria zjazdów i pasa wyłączenie nie uległa zmianie". Decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone postępowanie uzasadniając, że sprawa przebudowy tej drogi była już rozpatrywana w 2010 r. i nie znaleziono podstaw do podjęcia działań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Wskazał również, że roboty przy drodze krajowej nr [...] związane z budową zjazdów i pasów wyłączenia realizowane przez R. S. w 2008 r. były wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż rozpatrując przedmiotową sprawę organ wojewódzki prawidłowo uznał, że w niniejszym przepadku nie można uznać, że doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została unieważniona, inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 560/11, LEX nr 1219253). Jeśli jednak decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, wówczas powinnością właściwego organu nadzoru budowlanego jest podjęcie postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SAB 167/97, LEX nr 43363). Jeżeli wykonane roboty nie są zgodne z obowiązującymi przepisami, konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 882/12, LEX nr 1248642). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 585/08 LEX nr 504230, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 461/09 LEX nr 573672). Organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie oparł swoje ustalenia przede wszystkim na projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], znak [...] udzielającej R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] (dz. nr ewid. [...] ) w km 186+920,00 oraz 186+974,90 na stacje paliw w miejscowości [...], gm. [...]. W/w decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 (decyzja została wydana przez niewłaściwy w sprawie organ) została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...]. Jakkolwiek projekt budowlany, nawet po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o który była wykonywana budowa, zachowuje swoją wartość jako akt techniczny, nie prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. II OSK 1386/10), to jednak ustalenia w nim zawarte dotyczą stanu na dzień jego opracowania. W przedmiotowej sprawie projekt budowlany został opracowany w październiku 2005 r., dlatego też powoływanie się wyłącznie na ten projekt wskazuje faktycznie na zgodność projektu z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ważne jest, aby aktualnie prowadzone postępowanie wyjaśniające oraz decyzja je kończąca jednoznacznie wskazywały, czy obiekt nie narusza obecnie obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowane rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. zapadło z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i 77 kpa. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a zebrany materiał powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym decyzji. Organ ten wskazał również, że jeżeli organ ponownie rozpatrując sprawę uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają regulacjom prawnym, wtedy zobowiązuje inwestora do wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Jeśli jednak postępowanie wyjaśniające wykaże, że wykonane roboty nie naruszają prawa, wówczas postępowanie w sprawie może być zakończone decyzją umarzającą postępowanie. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S.; zarzucając naruszenie: 1) art 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż pomimo wykonanych przez skarżącego robót budowlanych w całości poprawnie, legalnie, na podstawie i w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, a tym samym osiągnięcia zakładanego przez ustawodawcę stanu zgodności z prawem, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do zakończonych w 2008 r. robót, w celu ustalenia, czy wykonane przez skarżącego zjazdy publiczne z drogi krajowej nr [...] (dz. nr ewid. [...]) w km 186+920,00 oraz 186+974,90 na stacje paliw w miejscowości [...] nie naruszają obecnie obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych i zapisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, 2) art. 105 kpa – - skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Główny uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], na odcinku od km 186+825,65 do km 187+068,59 - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 3.1. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 3.2. Zauważyć należy, jak słusznie wskazał organ, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie oparł swoje ustalenia przede wszystkim na projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. udzielającej R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] (dz. nr ewid. [...]) w km 186+920,00 oraz 186+974,90 na stacje paliw w miejscowości [...]. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa – decyzja została wydana przez niewłaściwy w sprawie organ - została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., bowiem w związku z wejściem w życie w dniu 9 grudnia 2003 r. nowelizacji ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach dotyczących budowy zjazdu jest starosta. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r., a następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1836/11 skarga R. S. została oddalona. Zauważyć należy, że wprawdzie projekt budowlany, nawet po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o który była wykonywana budowa, zachowuje swoją wartość jako akt techniczny, nie prawny, to jednak ustalenia w nim zawarte dotyczą stanu na dzień jego opracowania. W niniejszej sprawie projekt budowlany został opracowany w 2005 r., dlatego też powoływanie się wyłącznie na ten projekt wskazuje faktycznie na zgodność projektu z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne jednakże jest, aby aktualnie prowadzone postępowanie wyjaśniające oraz decyzja je kończąca jednoznacznie wskazywały, czy obiekt nie narusza obecnie obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przez stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć stan zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. 3.3. Zaskarżone rozstrzygnięcie - decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa - jest prawidłowe, bowiem rację należy przyznać organowi, iż rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, dlatego też obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy a następnie rozstrzygnięcie sprawy i prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 kpa. IV. Odnosząc się wobec powyższego do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, również wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.