IV SA/Po 495/14

|Sygn. akt IV SA/Po 495/14 | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 06 sierpnia 2014 r., , , , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w składzie następującym:, , Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.), WSA Maciej Busz, Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2014 r., sprawy ze skargi A. W. i L. W., na uchwałę Rady Gminy S., z dnia [...] października 2013 r. nr [...], w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, , oddala skargę., , , Rada Gminy S. zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2013r. nr [...] działając na podstawie art.12 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) na wniosek Wójta Gminy S. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W załączniku nr 4 dotyczącym rozstrzygnięcia Rady Gminy S. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., uwadze nr 7 do uchwały, właściciele gruntów położonych w obrębie geodezyjnym C.Z. oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] wnioskowali o dopuszczenie lokalizacji odnawialnych źródeł energii w tym elektrowni wiatrowych i farmy fotowoltaicznej. Uwaga ta w części została nieuwzględniona. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przyjęty w projekcie studium zapis "EO – obszary rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy powyżej 100kW i ich stref z wyłączeniem elektrowni wiatrowych i biogazowni" jest ofertą Gminy dla potencjalnych inwestorów chcących lokalizować w tym rejonie C. Z. obejmującym również działki [...] i [...]swoje zamierzenia inwestycyjne w zakresie odnawialnych źródeł energii z wyłączeniem elektrowni wiatrowych i biogazowni. Wyłączenie tych dwóch rodzajów odnawialnych źródeł energii (tj. elektrowni wiatrowych i biogazowni) nastąpiło w wyniku konsultacji społecznych, które Wójt postanowił przeprowadzić w związku z licznymi protestami mieszkańców przeciw lokalizacji w C. Z. elektrowni wiatrowych. Uznano, że wynik konsultacji będzie podstawą do uwzględnienia w projekcie studium jakie rodzaje odnawialnych źródeł energii w tym rejonie będzie można zlokalizować. W związku z wynikiem uzyskanym z konsultacji na terenie C. Z. w projekcie studium przyjęto zapis wyżej cytowany – EO. Pismem z dnia 20 czerwca 2013r. A. W. i L. W., jako właściciele gruntów działek nr [...] i [...] wezwali Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa. Organ podtrzymał swoje stanowisko. Następnie pismem z dnia 11 lutego 2014r. złożyli skargę na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2013r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., w części dotyczącej załącznika nr 4, uwagi nr 7, w zakresie w jakim nie uwzględnia uwagi skarżących odnośnie dopuszczenia lokalizacji odnawialnych źródeł energii w tym elektrowni wiatrowych i farmy fotowoltaicznej. Domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została prawidłowo poprzedzona przez skarżących wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest szczególny akt, jakim jest uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012, Nr 647 ze zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), a więc aktem powszechnie obowiązującym. Oznacza to, że w zakresie polityki przestrzennej gminy i sposobu przeznaczenia określonego terenu studium wiąże jedynie organy gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia – zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy - kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wywołuje skutki prawne w stosunku do podmiotów zewnętrznych. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z uwagi na treść tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia skargi na studium do sądu administracyjnego, w związku z tym, że ustalenia studium mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, w zakresie w jakim zapisy planu miejscowego, które ten interes naruszają są determinowane ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W praktyce wykazanie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości postanowieniami samego studium jest niezwykle trudne, gdyż studium nie kształtuje w sposób bezpośredni prawa własności nieruchomości i co do zasady może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości jedynie pośrednio w przypadku wejścia w życie planu miejscowego, którego postanowienia naruszają taki interes i są wprost konsekwencją zapisów studium. Poza tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na gminy obowiązek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (art. 87 ust. 4). Gminy nie mają natomiast obowiązku uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w ustawach szczególnych (np. tereny uzdrowisk). Bardzo często zdarzają się sytuacje, iż pomimo uchwalenia studium gmina nie podejmuje działań zmierzających do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych zakresem studium. W takim wypadku studium nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, gdyż nie można mówić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy naruszenie to jest jedynie potencjalne. Należy podkreślić, iż uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten określa m.in. przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, która wiąże się nie tylko z posiadaniem interesu prawnego, ale i jego naruszeniem. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, niewątpliwie skarżący, jako podmioty legitymujące się prawem własności do działek o nr ew. [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym C. Z., na obszarze oznaczonym w Studium symbolem EO – obszary rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy powyżej 100kW i ich stref z wyłączeniem elektrowni wiatrowych i biogazowni, a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Rozważając zatem, czy zapisy Studium spowodowały naruszenie interesu prawnego skarżących, Sąd stwierdził, że naruszenie takie sprowadzałoby się do odebrania lub ograniczenia służącego im prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Wychodząc zatem od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, zatem formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżących, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, należy dostrzegać różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Z tekstu Studium wynika, iż przy jego opracowywaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. W zakresie tym została przedstawiona stosowna analiza. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Studium z racji swej funkcji winno być aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jak już wspomniano przesłanką zaś do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego skarżącym. Strona skarżąca musi zatem nie tylko wykazać się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny w internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia zaś studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, jak już podkreślono jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego, bowiem tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Nie sposób zatem wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżących z postanowień studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego do zaoferowania potencjalnym inwestorom obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy powyżej 100kW i ich stref z wyłączeniem elektrowni wiatrowych i biogazowni, o którym to ograniczeniu przesądziły konsultacje społeczne, których wynik był opinią wziętą pod uwagę przez Radę, zgodnie z jej uprawnieniami. W tej sytuacji powoływany zapis studium nie może świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie bezpośrednie i realne ograniczenia w wykonywaniu uprawnień właścicielskich mogą stać się przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Fakt, iż nie uwzględniono uwag skarżących w zapisie studium (domagających się możliwości sytuowania na działkach nr [...] i [...]elektrowni wiatrowych i biogazowni) i ich niezadowolenie ze sposobu rozpatrzenia tych uwag ( przy braku naruszenia trybu art.11 pkt 10 - 12 u.p.z.p.) nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonej uchwały. Skarżący nie powołali się na aktualne uprawnienie do odmiennego sposobu zagospodarowania tego terenu, wynikające choćby z decyzji o warunkach zabudowy, czy też z ustaleń poprzednich aktów planistycznych, które mogłyby świadczyć o naruszeniu ich prawa przyjętymi w Studium ustaleniami. Na marginesie należy wskazać, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżących braku udziału w postępowaniu, bowiem jak wynika z dokumentów skarżący uczestniczył w obradach komisji i sesji, nadto zabierał w sprawie głos. Zaskarżona uchwała jest zgodna z obiektywnie pojętym porządkiem prawnym i nie przekracza granic tzw. władztwa planistycznego. Z tych przyczyn brak spełnienia warunku określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.