II OSK 3086/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 495/14 w sprawie ze skargi A. W. i L. W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Gminy S. na rzecz L. W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 sierpnia 2014 r., sygnatura akt IV SA/Po 495/14, oddalił skargę A. W. i L. W. na uchwałę Rady Gminy S. z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Skarżący zaskarżyli wskazaną uchwałę domagając się uchylenia punktu siódmego jej załącznika czwartego, dotyczącego sposobu rozstrzygnięć o zgłoszonych uwagach, ewentualnie uchylenia zaskarżonej uchwały w całości. Ze sformułowania zarzutu skargi, a mianowicie z tego, że skarżący kwestionowali sposób rozstrzygnięcia ich uwagi, w której domagali się, aby na nieruchomościach, których są właścicielami (działkach nr [...] i [...]), dopuszczalna była realizacja elektrowni wiatrowych i farm fotowoltaicznych, wynika, że kwestionują ustalenia zaskarżonego studium, które dopuszczając na obszarze obejmującym nieruchomości, których są właścicielami, lokalizację urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej służących do pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych, wyłączają możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych i biogazowi. Z ustaleń zaskarżonego studium wynika, że przewidziano w nim dwa rodzaje obszarów przeznaczonych na lokalizację urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej służących do pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych (oznaczenie OE). Jeden bez ograniczeń i drugi z wyłączeniem elektrowni wiatrowych i biogazowni. Na obszarze tego drugiego rodzaju znajdują się nieruchomości skarżących. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest szczególny akt, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego oraz że jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dalej sąd podniósł, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem powszechnie obowiązującym. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że w zakresie polityki przestrzennej gminy i sposobu przeznaczenia określonego terenu studium wiąże jedynie organy gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wywołuje skutki prawne w stosunku do podmiotów zewnętrznych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na treść art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepisów, które stanowią, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia skargi na studium do sądu administracyjnego, w związku z tym, że ustalenia studium mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, w zakresie w jakim zapisy planu miejscowego, które ten interes naruszają, są determinowane ustaleniami studium. Sąd zaznaczył jednak, że w praktyce wykazanie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości postanowieniami samego studium jest niezwykle trudne, gdyż studium nie kształtuje w sposób bezpośredni prawa własności nieruchomości i co do zasady może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości jedynie pośrednio w przypadku wejścia w życie planu miejscowego, którego postanowienia naruszają taki interes i są wprost konsekwencją zapisów studium. Poza tym – jak wskazał – zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy mają obowiązek uchwalenia studium, natomiast nie mają obowiązku, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w ustawach szczególnych, uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził też, że bardzo często zdarzają się sytuacje, iż pomimo uchwalenia studium gmina nie podejmuje działań zmierzających do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych zakresem studium. W takim przypadku studium nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, gdyż nie można mówić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy naruszenie to jest jedynie potencjalne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uprawnienie skarżących do zaskarżenia uchwały, dotyczącej studium wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten – jak zaznaczył - określa m.in. przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, która wiąże się nie tylko z posiadaniem interesu prawnego, ale i z jego naruszeniem. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący, jako podmioty legitymujące się prawem własności do nieruchomości objętych zakresem zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w tej uchwale. Rozważając natomiast, czy ustalenia zaskarżonego studium naruszyły interes prawny skarżących, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszenie takie musiałoby polegać na odebraniu lub ograniczeniu służącego im prawa własności, co nie miało miejsca. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że "kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, zatem formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz że "[o]ceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżących, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, należy dostrzegać różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego". Ponadto Sąd zaznaczył, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Przestrzeganie procedury planistycznej może być bowiem – jak stwierdził - kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że z tekstu zaskarżonego studium wynika, iż przy jego opracowywaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz stan prawny gruntów. Zachowano też wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przy tym wskazał, że studium z racji swej funkcji winno być aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Przypominając, że warunkiem merytorycznej oceny przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego skarżącym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że strona skarżąca musi nie tylko wykazać się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem takiego interesu lub uprawnienia. Wskazał, że posiadanie interesu prawnego, jako warunek zaskarżenia uchwały organu gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć w ocenie Sądu podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, ale może mieć podstawę także w przepisach prawa cywilnego. Musi być przy tym konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że rozstrzygająca jest też zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. Dalej wskazał, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu – zdaniem Sądu pierwszej instancji - wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, jest utrudnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro "studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego, bowiem tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości". Ponadto "[u]stalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów". Z tych względów zdaniem Sądu pierwszej instancji "nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżących z postanowień studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego do zaoferowania potencjalnym inwestorom obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy powyżej 100kW i ich stref z wyłączeniem elektrowni wiatrowych i biogazowni". Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że o takim ograniczeniu "przesądziły konsultacje społeczne, których wynik był opinią wziętą pod uwagę przez Radę, zgodnie z jej uprawnieniami". W związku z tym – jak stwierdził – powoływane ustalenie studium nie może świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności. W końcu fakt, że nie uwzględniono uwag skarżących nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że skarżący nie powołali się na aktualne uprawnienie do odmiennego sposobu zagospodarowania ich nieruchomości, wynikające choćby z decyzji o warunkach zabudowy, czy też z ustaleń poprzednich aktów planistycznych, które mogłyby świadczyć o naruszeniu ich prawa przyjętymi w studium ustaleniami. Stwierdził też, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, że nie brali udziału w postępowaniu. Z dokumentów wynika bowiem – jak wskazał – że skarżący uczestniczył w obradach komisji i sesji, nadto zabierał w sprawie głos. W skardze kasacyjnej skarżący L. W. zarzucił naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na podstawie uznania, że interes prawny skarżącego nie został naruszony rozstrzygnięciem organu administracji. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący twierdził, że zaskarżone studium narusza jego interes prawny, gdyż uniemożliwia usytuowanie na jego nieruchomości elektrowni wiatrowych. Wskazał, że studium kierowane jest do organów gminy i wiąże te organy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W związku z tym w studium zostaje określonych większość dopuszczalnych ustaleń planów miejscowych, co pośrednio, ale wiążąco implikuje sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji, w której zasady zagospodarowania przestrzenią, przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w planie miejscowym. Dalej podniósł, że zaskarżona uchwała w sposób jednoznaczny wpływa na treść planu miejscowego, który ze swej istoty ogranicza prawo własności skarżącego. Twierdził, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości ustaleń tego ostatniego aktu i w związku z tym może być słabszy lub silniejszy. To czy ustalenia studium są szczegółowe zależy od organów administracji, które mogą w studium dokładnie określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. Ustalenia studium nie mogą być wprost przeniesione do planów miejscowych, ale plan miejscowy i studium nie mogą być ze sobą sprzeczne. W ocenie skarżącego przesądzenie w zaskarżonym studium o niedopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych na określonych działkach przesądza jednocześnie o konieczności uwzględnienia tego rozwiązania w planie miejscowym. Tego rodzaju szczegółowa regulacja studium nie może być pominięta lub zmodyfikowana w planie miejscowym. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest w szczególności zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) przez błędne zastosowanie tego przepisu, które sprowadza się do twierdzenia, że ustalenia zaskarżonego studium, zwłaszcza te, które uniemożliwiają usytuowanie na nieruchomości skarżących elektrowni wiatrowych, nie naruszają ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś plany miejscowe nie mogą naruszać ustaleń studium. Oznacza to, że w przypadku, gdy w studium zawarto zakaz zabudowy konkretnych nieruchomości, w tym zakaz zabudowy nieruchomości ściśle oznaczonymi obiektami budowlanymi (np. tak jak w rozpoznawanej sprawie elektrowniami wiatrowymi i biogazowniami), zakaz ten musi być przeniesiony do planu miejscowego. Brak w planie miejscowym takiego zakazu zabudowy oznaczać bowiem będzie, że plan miejscowy naruszać będzie ustalenie studium zawierające zakaz zabudowy. Umieszczenie zatem w studium zakazu zabudowy nieruchomości sprawia, że ustalenia studium nabierają bardzo konkretnego znaczenia dla wykonywania prawa własności. W takiej sytuacji, mimo że studium nie jest prawem miejscowym i mimo że wiąże tylko organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym mają istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności nieruchomości. Paradoksalnie jest tak właśnie z tego powodu, że studium wiąże organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że studium w takim przypadku narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie uchwalania studium ogranicza prawo własności nieruchomości. W ocenie NSA istotne jest także to, że odmienna wykładnia może spowodować, że umieszczony w studium konkretny zakaz zabudowy nie zostanie poddany merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny pod wzglądem zgodności z prawem. Umieszczony w studium zakaz zabudowy nie będzie kontrolowany pod względem zgodności z prawem z uwagi na to, że jeszcze nie narusza prawa własności, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże na zewnątrz, co spowoduje, że sąd administracyjny skargę właściciela nieruchomości objętej takim zakazem oddali z powodu braku legitymacji skargowej. Natomiast jeżeli taki zakaz zostanie przeniesiony do uchwalanego na podstawie studium planu miejscowego, to jego kontrola zgodności z prawem w ramach skargi właściciela nieruchomości na plan miejscowy będzie iluzoryczna, gdyż zostanie sprowadzona do stwierdzenia, że rada gminy nie mogła tego zakazu nie umieścić w planie miejscowym, gdyż była w tym zakresie związana ustaleniem studium. Należy też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż możliwości naruszeniu przez ustalenia studium interesu prawnego właściciela nieruchomości nie sprzeciwia się charakter studium, w szczególności to, że jest to akt wiążący wewnętrznie, a nie źródło przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Stanowisko, że akt ten mimo swego wewnętrznego charakteru może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości przyjęto w wyroku z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 44/15 oraz w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, a także w postanowieniu z 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2947/15. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o zasadne podstawy, zaś wyrok Sądu pierwszej instancji powinien być uchylony, a sprawa ze skargi skarżących ponownie rozpoznana w celu dokonania prawnej oceny kwestionowanego przez skarżących zakazu zabudowy. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.