II SA/Po 445/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2014r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę W dniu 20 grudnia 2013 r. Spółka A w W. dokonała zgłoszenia posadowienia tymczasowych rusztowań budowlanych na gruncie rodzimym, utwardzonym, obciążonym prefabrykatami betonowymi z siatką zabezpieczającą z nadrukiem" na terenie działki nr ewid. [...], ark. [...] obręb [...] przy ul. P. w P. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. z powołaniem na przepis art.30 ust.5 i ust.6 pkt.1 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz.1409) wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. U uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż przedmiotowa inwestycja nie została wymieniona w art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanej dalej "Prawem budowlanym" (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 j. t.) jako zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Planowana przedsięwzięcie zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt1 dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie złożyła Spółka A domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Odwołująca zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art, 30 ust. 5 Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, w sytuacji w której Inwestor uzyskał milczącą zgodę na realizację inwestycji z upływem 30-dniowego terminu liczonego od dnia zgłoszenia. Wskazano również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego i uznanie, iż inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 20 grudnia 2013 r. nie dotyczy robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w przepisie art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Ponadto ww. decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art.. 40 § 2, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji, doręczenie decyzji do osoby nie będącej pełnomocnikiem Spółki i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na zasadzie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Na wstępie organ odwoławczy ustalił dokładny termin doręczenia spółce decyzji organu pierwszej instancji poprzez złożenie reklamacja do Poczty Polskiej S.A. Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. Poczta Polska S.A. skierowała odpowiedź na ww. reklamację podając ,że przesyłki firmowej poleconej zamiejscowej nr [...], nadanej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 24 grudnia 2013 r. w UP Poznań 2, pod adresem: [...].,[...], z której wynika, iż reklamowana przesyłka została doręczona w dniu 10 stycznia 2014 r. osobie uprawnionej Pani M. W. - zgodnie z § 16.2 Regulaminu świadczenia usługi pocztowej niepowszechnej przesyłka firmowa w obrocie krajowym (Decyzja Nr 133/2013/PRUP Dyrektora Zarządzającego Pionem Rozwoju Usług Pocztowych z dnia 28 czerwca 2013 r.). W załączeniu przesłano również duplikat potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. W związku z powyższym organ II instancji uznał, iż Prezydent Miasta stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w związku ze złożonym dnia 20 grudnia 2013 r. wnioskiem o zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na "posadowienia tymczasowych rusztowań budowlanych na gruncie rodzimym, utwardzonym, obciążonym prefabrykatami betonowymi z siatka zabezpieczającą z nadrukiem" na terenie działki nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. dnia [...] grudnia 2013 r., wniósł sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto zgodnie z zwrotnym potwierdzeniem odbioru ww. rozstrzygnięcie doręczone zostało spółce A, dnia 10 stycznia 2014 r., zatem w trakcie obowiązywania 30-dniowego terminu na wniesienie przez organ decyzji sprzeciwu. Dalej organ argumentował, iż rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Obowiązek ten wynika z art. 28 ust 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, który zawiera katalog rodzaju budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a podlegających, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania, właściwemu organowi. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Mając na uwadze powyższe organ II instancji w pełni podziela stanowisko Prezydenta Miasta, iż inwestycja będąca przedmiotem zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z załączonych do akt sprawy organu I instancji projektów oraz szkicu wynika, iż przedmiotowe przedsięwzięcie polega na wykonaniu obiektu budowlanego klasyfikowanego jako budowla, którą stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 nie ma zastosowania do wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to. czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Sprowadzałoby się to do konieczności zapewnienia zgłoszonym "rusztowaniom budowlanym" stabilnego posadowienia uniemożliwiającego łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie pod wpływem niesprzyjających warunków atmosferycznych. O trwałym związaniu z gruntem danego obiektu przesądza także to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyroki NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 1 marca 2012r. II OSK 2558/10). W badanej sprawie organ odwoławczy uznał, iż projektowane posadowienie planowanego przedsięwzięcia na gruncie rodzimym, utwardzonym, obciążonym prefabrykatami betonowymi jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Z tego też względu inwestycję tę należy zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem. Dodatkowo wskazano na, że użyty, w redakcji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane termin "instalowanie" nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 360/10). Skoro zaś zostało już wyżej wykazane, że wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle, zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa co oznacza działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną. Ponadto organ nie może rozstrzygnąć pozytywnie sprawy na podstawie art. 7 k.p.a., gdyż przepis ten nie jest podstawą prawną, a stosowany musi być w związku z przepisami prawa materialnego. Fakt, że odwołujący nie zgadza się z przyjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciem sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwe ustalony stan faktyczny. Prezydent Miasta spełnił również normy wynikające z przepisu art. 8 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. wymagające prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu wyjaśnić jakie istotne powody wpłynęły na ostateczny wynik postępowania. W decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r. wskazano, iż inwestycja będąca przedmiotem zgłoszenia z dnia 20 grudnia 2013 r. nie została wymieniona w art. 29 i 30 Prawa budowlanego jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Mając natomiast na uwadze, iż instytucja zgłoszenia budowy jest uproszczoną formą pozwolenia na budowę a konsekwencją takiego rozwiązania ustawowego jest, że zarówno zgłoszenie, jak i decyzja o sprzeciwie nie może odbyć się co do zasady przy udziale innych podmiotów, poza inwestorem, to organ I instancji nie utrudnił w żaden sposób zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skargę do sądu na powyższą decyzje złożyła przez swojego fachowego pełnomocnika Spółka A i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, tj. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy i utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw w sytuacji, w której zgłoszenie dotyczy inwestycji zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, w sytuacji gdy właściwym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Powołując się na powyższe: skarżąca wniosła na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2014 roku oraz rozważenie zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i na podstawie przepisu art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] marca 2014 r. którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta miasta w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu tymczasowych rusztowań budowlanych na gruncie rodzimym, utwardzonym, obciążonym prefabrykatami betonowymi z siatka zabezpieczającą z nadrukiem" na terenie działki nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd rozpatrujący skargę do przekonania, że decyzja organu II instancji co do swej istoty odpowiada prawu. Zważyć należy, iż Sąd mógłby uchylić tę decyzję wyłącznie, gdyby stwierdził takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia prawa Sąd jednak się nie dopatrzył. Wprawdzie w skardze do sądu zarzut niedotrzymania terminu na wniesienie sprzeciwu nie został podtrzymany to w związku z takimi zarzutami zawartymi w odwołaniu należy wskazać, że wyjaśnienie organu odwoławczego w sposób bezsporny potwierdziło fakt zachowania terminu na wniesieniu sprzeciwu. W chwili obecnej istota sporu między skarżącą spółką a organami administracji architektoniczno-budowlanej sprowadza się do zagadnienia, czy na budowę spornego obiektu wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (jak twierdzą organy), czy też zastosowanie winna znaleźć instytucja prawna zgłoszenia (jak uważa skarżąca spółka). Sąd rozpatrujący skargę w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że projektowana inwestycja należy do kategorii obiektów budowlanych, na których wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, co zaś prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Należy powiedzieć, że z systematyki art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. Zgodnie więc z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez budowę – zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl natomiast art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W przepisie art. 3 pkt 3 ustawodawca wymienia wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe i zalicza je do budowli (obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury), a tych dodatkowych określeń nie zawiera art. 29 ust. 2 pkt 6. Zatem wśród cech odróżniających urządzenia będące budowlą jest to, że w przeciwieństwie do tych drugich są to urządzenia "wolno stojące" i "trwale związane z gruntem. Konsekwencją tego faktu jest to, że wykonanie urządzenia w tym wypadku "tymczasowych rusztowań budowlanych" będącego budowlą uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei realizacja urządzenia, niebędącego wolno stojącym i trwale związanym z gruntem, przez jego instalację wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca celowo więc w art. 3 pkt 3 użył określenia "trwale związany z gruntem", aby odróżnić dwa różne urządzenia podlegające różnym rygorom prawnym. Dalej, zgodzić się należy z poglądami wyrażanymi dość powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym czy określona budowla jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie które ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10; z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę w niniejszej sprawie, zasadnie organy obu instancji doszły do wniosku, iż projektowane rusztowanie o rozmiarach 30 720cm na 2 572 cm i wysoki na 10 metrów baner jest w istocie obiektem budowlanym, a to z racji swoich rozmiarów i konstrukcji, która trwale ten obiekt wiąże z gruntem, zapewniając temu obiektowi wymaganą stabilność i trwałość. Parametry techniczne tego obiektu przedstawione w dokumentacji zgłoszeniowej, a zwłaszcza jego wielkość i sposób związania z gruntem za pomocą prefabrykatów betonowych fundamentu nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie obiektu o tak dużych gabarytach stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wobec powyższego zarzuty skarżącego wobec decyzji organów obu instancji w tym zakresie są nietrafne. Trzeba bowiem powiedzieć, że w myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie było tak istotnych kwestii, których nie zbadał organ I instancji, aby konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe oraz nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.