III SA/Po 373/14

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Błaszkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi KP na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2013r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] ,- ( słownie: [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.), art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., nr 30, poz. 151, ze zm., zwanej dalej: u.k.p.), po rozpoznaniu odwołania KP, zwanego dalej skarżącym, od decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], odmawiającej wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wyrokiem Sądu Rejonowego w S., VIII Zamiejscowego Wydziału Karnego z siedzibą w O., z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], wobec skarżącego, za nieumyślne naruszenie zasady bezpieczeństwa w ruchu lądowym w dniu [...] listopada 2012 r., na mocy art. 42 § 1 kodeksu karnego orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kat. B na okres lat dwóch oraz na mocy art. 43 § 3 k.k. skarżący został zobowiązany do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów. W dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożył w Starostwie O. prawo jazdy kategorii A, B, T, natomiast w dniu [...] maja 2013 r. skierował wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii B. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta O. zawiadomił KP o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wydania mu prawa jazdy kat. B. Pismem z dnia [...] września 2013 r. organ zawiadomił skarżącego o wykonaniu środka karnego poprzez zatrzymanie dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami na okres 24 miesięcy, tj. od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] maja 2015 r. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Starosta O., działając na podstawie art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.k.p. oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1005, ze zm.), odmówił skarżącemu wydania prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. prawo jazdy kat. B nie może być wydane osobie w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów obejmującego m.in. uprawnienia kat. A. W odwołaniu od powyższej decyzji KP, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sąd orzekający wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kat. B kierował się dyrektywą określoną w art. 4 k.k., tj. stosowaniem ustawy obowiązującej uprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy i podniósł, że w dniu [...] listopada 2012 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, które były względniejsze w skutkach prawnokarnych. Na podstawie art. 42 k.k. sąd może orzec zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych lub pojazdów określonego rodzaju. Zgodnie treścią art. 182 kodeksu karnego wykonawczego organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Organ I instancji wkroczył zatem w kompetencje sądu i pozbawił skarżącego uprawnienia do prowadzenia pojazdów nieobjętych zakazem. Skarżący nie może również ponosić konsekwencji zbiorczego stwierdzenia w dokumencie uprawnień do kierowania pojazdami różnych kategorii. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A i T wynika z orzeczenia sądu i decyzji organu I instancji, natomiast zakaz wydania prawa jazdy kategorii B w okresie obowiązywania powyższego zakazu i cofnięcia uprawnień wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Nadto za odmową wydania prawa jazdy zgodnie z wnioskiem przemawia potrzeba ochrony użytkowników dróg publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję KP, reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 12 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., polegające na przyjęciu, iż powołane przepisy mają zastosowanie do osób, które posiadając już uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B, wnoszą o wydanie tych uprawnień w czasie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów kat. A, podczas gdy wskazane przepisy odnoszą się do osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy kat. B po raz pierwszy w czasie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, przytaczając w uzasadnieniu argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., Nr 270, ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2013 r., o odmowie wydania KP prawa jazdy kategorii B. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., nr 30, poz. 151, ze zm.), zgodnie z którymi przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stanowiący, że prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu, stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: - AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, - B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami weszły w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., zastępując uchylone tą ustawą stosowne przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Przepisy wymienionej ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do sytuacji osób, które nabyły uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii pod rządami poprzednich regulacji prawnych, a okres, na jaki został orzeczony środek karny, rozpoczął bieg pod rządami ustawy o kierujących pojazdami. Zatem wobec braku przepisów przejściowych przyjąć należy, że do sytuacji takich osób zastosowanie mają nowe regulacje. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że powyższe przepisy znajdują również zastosowanie do osób posiadających uprzednio uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii w nich wymienionych, a które nie zostały bezpośrednio wymienione w wyroku sądowym orzekającym o środku karnym określonym w art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., nr 88, poz. 553, ze zm.), które wnoszą o wydanie dokumentu potwierdzającego ich posiadanie. Jako dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazać należy prezentowany pogląd ( vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1187/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 388/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 337/13; wyroki WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1267/13 oraz z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 10/14, treść orzeczeń dostępna w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej baza orzeczeń nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż powołane przepisy mają zastosowanie wyłącznie do tych osób, które po raz pierwszy ubiegają się o wydanie prawa jazdy, a nie do osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, które nabyły jeszcze przed orzeczeniem sądu karnego. Co prawda w art. 12 ustawy ustawodawca nie wskazał wprost podmiotów, których on dotyczy, jednakże za stanowiskiem, iż znajduje zastosowanie wyłącznie do osób, które po raz pierwszy ubiegają się o wydanie prawa jazdy, przemawia brzmienie art. 103 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jednakże stosownie do art. 103 ust. 4 u.k.p., przepisu tego nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 ( tj. gdy podstawą cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami było ponowne przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie 5 lat od dnia wydania skierowania na kurs reedukacyjny, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz popełnienie w okresie próbnym trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji). W tych przypadkach, zgodnie z treścią art. 104 u.k.p. osoba, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobom po raz pierwszy ubiegającym się o uprawnienie do kierowania pojazdem. Skoro z art. 104 a contrario wynika, że wymogi określone dla osób po raz pierwszy ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami nie mają zastosowania do osób, którym uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte w związku z orzeczeniem zakazu ich prowadzenia przez sąd karny, to tym bardziej nie mają zastosowania do tych osób - w zakresie uprawnień, które nie zostały im cofnięte. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I KZP 29/13, Lex nr 1430460 ) wskazał, mając na uwadze, że ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdami od osób, które takie uprawnienie posiadają, to – odpowiadając na pytanie, o jakiej grupie podmiotów mowa jest w art. 12 ust. 2 ustawy, który posługuje się w tej materii wyrażeniem "osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy..." - należy przyjąć, że przepis dotyczy osób, które dopiero ubiegają się o wydanie prawa jazdy. Nie ma on natomiast zastosowania do osób, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Takie rozumienie przepisu jest na poziomie systemowym zgodne z normą wyprowadzoną z art. 42 k.k., w sytuacji w której sąd pozbawił sprawcę uprawnień tylko do kierowania niektórymi kategoriami pojazdów. Odmienna interpretacja prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że środek karny może być istotnie modyfikowany przez art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. W istocie więc orzeczenie sądu stawałoby się iluzoryczne, gdyż surowsza dolegliwość byłaby tu niejako automatycznie wprowadzana przez ustawodawcę. Nie do przyjęcia jest rozumowanie, że dolegliwość owych skutków (wyznaczona w ustawie) będzie przekraczać dolegliwość odpowiadającego im środka karnego zawartego w rozstrzygnięciu sądu. Oznaczałoby to bowiem, że ustawodawca wkroczył nieproporcjonalnie daleko w zakres kognicji sądu, co budziłoby wątpliwości dotyczące zgodności rozważanych regulacji z Konstytucją. Zatem w konsekwencji wyrażanie "osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy" w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami odnosi się do podmiotu, który ubiega się o wydanie prawa jazdy potwierdzającego istnienie uprawnień, których nie posiadał w chwili prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie karne. W tym znaczeniu przepis ten przewiduje negatywne skutki skazania, ale nie ingerujące w zakres orzeczenia sądu i nie naruszające proporcji między sankcją orzeczoną przez sąd, a jej dalszymi konsekwencjami przewidzianymi ex lege przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący nabył uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, B, T, co zostało potwierdzone wydanym dokumentem prawa jazdy. Bezsporne jest również, że wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S., VIII Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w O. w punkcie 4 orzeczenia, orzekł wobec skarżącego na podstawie art. 42 § 1 k.k. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat, z wyłączeniem pojazdów kategorii B. Wyrok ten uprawomocnił się dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. 1 akt administracyjnych). Zgodnie z pkt 5 wyroku na mocy art. 43 § 3 k.k. zobowiązał skarżącego do zwrotu dokumentów uprawniających do prowadzenia pojazdów. Zgodnie z dyspozycją art. 42 § 2 k.k. kompetencja do określenia zakresu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych – wszelkich albo pojazdów określonego rodzaju – należy wyłącznie do sądu karnego. Sąd, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie zakazu prowadzenia pojazdów. Orzekając o zakazie prowadzenia pojazdów określonego rodzaju sąd dokonuje konkretyzacji zakazu w sposób pozytywny (to jest przez wymienienie rodzajów pojazdów objętych zakazem) lub negatywny (to jest przez wyłączenie spod orzeczonego zakazu pojazdów danego rodzaju). Oznacza to, że w zakresie nieobjętym wyrokiem karnym skazany zachowuje swoje prawo do kierowania pojazdami. Tak więc to sąd karny, a nie organ administracji publicznej orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów w określonym zakresie i tylko w tym zakresie organ jest zobligowany do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia (art. 182 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny wykonawczy – Dz. U. z 1997 r., Nr 90, poz. 557, ze zm. – dalej jako k.k.w.). Organ, pozostając jedynie wykonawcą wyroku sądowego, nie może rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd karny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie większym, niż to orzeczono w wyroku karnym. Wykroczenie poza granice wyroku jest niedopuszczalne. Wobec tego należy uznać, że odmowa zwrotu (wydania) prawa jazdy uprawniającego do kierowania pojazdami, dla których wymagane jest posiadanie uprawnień innych niż objęte wyrokiem karnym jest niezasadna. W myśl art. 182 § 1 i 2 k.k.w. w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli skazany prowadził pojazd wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Z przepisem tym koreluje art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Należy jednak zwrócić uwagę, że wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. KP zwrócił się do Starosty O. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. "B", czyli o zwrot dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych, których nie został pozbawiony wskutek wyroku sądu karnego. Rozpoznając wniosek negatywnie organy obu instancji rozszerzyły zakres zakazu ujętego w wyroku, czym wkroczyły w kompetencje sądu powszechnego. W ocenie Sądu, organy nie miały uprawnień do tego, aby badać czy skarżący spełniał przesłanki określone w przepisach ustawy do wydania mu prawa jazdy w zakresie uprawnień kat. B, skoro uprawnienia te nabył i nie został ich pozbawiony stosownym orzeczeniem. Wobec powyższego skarżącemu powinien zostać zwrócony dokument prawa jazdy uprawniający go do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B. Organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały rozszerzającej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.k.p. i poprzez odmowę zwrotu prawa jazdy pozbawiły skarżącego uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd powszechny. Zmodyfikowały zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, czym w konsekwencji wkroczyły w uprawnienia sądu karnego. Istotnym w sprawie pozostaje, że skarżący ubiegał się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie zaś o wydanie nowego prawa jazdy (wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami), co wynika jednoznacznie z treści złożonego wniosku. Skoro zatem wniosek był wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, to należy uznać, że przy jego rozpoznawaniu nie mógł mieć zastosowania art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.k.p. dotyczący wydania uprawnień, ani § 9 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, który określa jakie czynności weryfikacyjne po zarejestrowaniu w systemie teleinformatycznym wniosku o wydanie prawa jazdy lub pozwolenia należy wykonać (ust. 1), a w ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów, o których mowa w ust. 1 należy odmówić wydania prawa jazdy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając, że naruszają one prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżony akt nie podlega wykonaniu już od dnia wyroku na czas do jego uprawomocnienia się. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348, ze zm.).