I OSK 3167/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P., B. P., K. P. i K. P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2328/13 w sprawie ze skargi K. P., B. P., K. P. i K. P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2328/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K., B., K. i K. P. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych /dalej: Prezes ZUS/ z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. A. P. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty w drodze wyjątku na rzecz 4 małoletnich dzieci po ich zmarłej 10 czerwca 2011 r. matce S. P. Zmarła żona nie spełniała warunków wymaganych do renty z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ z uwagi na wychowywanie dzieci nie pracowała. On sam jest osobą przewlekle chorą, z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ponosi stałe koszty leczenia. Pobiera niską rentę w kwocie 712,15 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz zasiłek rodzinny z dodatkami w wysokości 864 zł. Ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie dodatkowo podjąć pracy, a obecne dochody nie zabezpieczają nawet podstawowych potrzeb na utrzymanie i wychowanie dzieci. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa), Prezes ZUS odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej po zmarłej matce dla małoletnich dzieci K., B., K. i K. P. W uzasadnieniu podkreślił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej. Wg znajdującej się w aktach dokumentacji, wnioskodawca w stosunku do matki dzieci, która stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 37 lat, wykazał 1 rok, 8 miesięcy i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowch oraz 2 lata, 11 miesięcy i 12 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przed dniem śmierci matki dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 21 dni tych okresów, przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 1995-2005 oraz 2008-2010 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec matki dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ zaznaczył, że opieka nad dziećmi, chociaż bardzo pożądana ze względów społecznych, nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. P. za nietrafione uznał stanowisko organu, że krótkie okresy zatrudnienia zmarłej w dziesięcioleciu przed śmiercią uniemożliwiają przyznanie prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, kiedy zajmowała się ona wychowaniem 4 dzieci. Dzieci zmarłej S. P. spełniają warunki określone w art. 83 ustawy, gdyż są członkami rodziny ubezpieczonej, nie mogą podjąć zatrudnienia ze względu na wiek, nie spełniają warunków do uzyskania prawa do renty oraz nie posiadają środków utrzymania. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2013 r. wraz z wcześniejszą argumentacją. Podkreślił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, przez które rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie przez matkę dzieci tego warunku powoduje, że nie można skutecznie domagać się renty rodzinnej w drodze wyjątku. Ponieważ udokumentowane okresy opłacania przez zmarłą składek na ubezpieczenie społeczne rolników /od 17 kwietnia 1992 r. do 19 marca 1995 r./ wykraczają poza dziesięciolecie przypadające przed dniem powstania niezdolności do pracy, brak jest podstaw do uwzględnienia tych okresów. Zmarła od dnia 30 marca 1995 r., tj. od zaprzestania opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników do dnia 31 lipca 2005 r. i od dnia 4 grudnia 2008 r. do dnia 19 października 2010 r. nie wykonywała zatrudnienia ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Także okres rejestracji w Urzędzie Pracy, jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, nie stanowi ani okresu składkowego ani nieskładkowego i nie może zostać uwzględniony w przebiegu ubezpieczenia przy ubieganiu się o świadczenia. Wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku z art. 83 ustawy nie stanowią również podnoszone trudne warunki materialne. W skardze A. P. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ustawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2013 r., odmawiającej przyznania małoletnim dzieciom K., B., K. i K. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku, w sytuacji kiedy nie spełniają oni ustawowych przesłanek do otrzymania renty rodzinnej w drodze "normalnej" procedury (spełniając jednocześnie wszystkie przesłanki określone w art. 83 ustawy) oraz naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i nieustalenie trwałych do przezwyciężenia przeszkód uzasadniających przyznanie małoletnim renty rodzinnej, w sytuacji gdy spełniają one wszystkie wymagane przesłanki. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaznaczył, iż art. 83 ustawy ma zastosowanie w momencie, gdy nie ma podstaw do przyznania świadczenia na podstawie art. 65 i następnych tej ustawy. Zmarła nie musiała zatem posiadać okresów składkowych wymaganych przez ustawę w drodze normalnie przyznawanego świadczenia, wystarczy że spełnione zostały warunki określone w art. 83 ustawy. Za krzywdzące uznał stanowisko Prezesa ZUS, iż fakt zajmowania się wychowywaniem dzieci, nie uzasadnia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia. Żona wychowując czwórkę dzieci miała znaczne problemy ze znalezieniem stałej, nie kolidującej z tym pracy. Podniósł też, iż przed wydaniem decyzji dot. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku Prezes ZUS powinien zbadać cały dostępny materiał dowodowy i szczegółowo zapoznać się z sytuacją rodzinną wnioskodawcy, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 u.e.r., ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten ma zatem charakter regulacji szczególnej i wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, lecz takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że zmarła matka dzieci przejawiała wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych i niezależnych od jej woli okoliczności, nie mogła spełnić wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Tylko w takiej sytuacji przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na rzecz małoletnich dzieci byłoby zasadne. W stanie faktycznym sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż w przypadku matki małoletnich nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Zmarła posiadała udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 1 rok, 8 miesięcy i 9 dni oraz okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników od 17 kwietnia 1992 r. do 19 marca 1995 r. wynoszący 2 lata, 11 miesięcy i 12 dni. Zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przed dniem śmierci matki dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 21 dni tych okresów. W przypadku lat 1995-2005 oraz 2008-2010 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia, ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach w ubezpieczeniu nie była wobec zmarłej orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonej, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Brak jednocześnie jakichkolwiek dowodów na to, że zmarła w okresach przerw w zatrudnieniu podejmowała jakiekolwiek próby znalezienia zatrudnienia i była w ogóle zainteresowana podjęciem pracy. Dzieci urodziły się w latach 1997, 2002, 2003 oraz 2005. Mimo, że w ocenie ojca dzieci fakt ich urodzenia oraz wychowywania stanowił usprawiedliwienie niewypracowania przez zmarłą wymaganego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym stażu ubezpieczeniowego, okoliczność ta nie może zostać uznana za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Poświęcenie życia na wychowywanie dzieci było efektem dokonanego przez zmarłą wyboru i jakkolwiek postawa ta zasługuje na uznanie, to jednak z takim wyborem łączy się w konsekwencji brak prawa do świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji nawet trudna sytuacja materialna małoletnich nie wystarcza do przyznania tego typu świadczenia, gdyż nie ma ono charakteru socjalnego i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez ojca małoletnich dzieci o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. W skardze kasacyjnej A. P., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz 77 § 1 ustawy K.p.a. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy organ administracji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący całokształtu okoliczności faktycznych relewantnych dla sprawy, a to czy fakt, iż zmarła poświęciła się wychowaniu czwórki dzieci nie czyniło jej nieatrakcyjną na rynku pracy. W związku z powyższym, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał na interpretację w orzecznictwie i nauce prawa pojęcia "szczególnych okoliczności", zaistniałego na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy. "Szczególne okoliczności to zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale również inne sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. I OSK 167/11, Legalis, wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2011 r. II SA/Wa 1718/10, Legalis, G. Gudowska, K. Ślebzak (red.), Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz. Warszawa 2013). W kontekście powyższego podniesiono, że jakkolwiek organ prawidłowo ustalił, że zmarła była matką czwórki dzieci, których wychowaniem się zajmowała, to nie poczyniono żadnych ustaleń odnośnie okoliczności, jak powyższy fakt wpływał na jej atrakcyjność na rynku pracy. W powołanym orzeczeniu z dnia 5 maja 2011 r. NSA stwierdził, że "szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową". Przenosząc dominującą myśl tego orzeczenia do realiów sprawy należy wskazać, że fakt posiadania najpierw jednego a później kolejnych dzieci, mógł wpływać w sposób negatywny na atrakcyjność zmarłej na rynku pracy, która to okoliczność mogłaby z kolei urastać do "szczególnej okoliczności" w rozumieniu relewantnego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstawy kasacyjnej wskazanej w skardze. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie kwestionując ustaleń faktycznych, że zmarła była matką czwórki dzieci, stawia jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania naprowadzając, że organ nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, jak powyższy fakt wpływał na atrakcyjność zmarłej na rynku pracy i w tym upatruje naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Ocena tak postawionego zarzutu wymaga nawiązania do materialnoprawnej podstawy dochodzonego świadczenia, a to art. 83 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, na co trafnie wskazał WSA, że świadczenie, o którym mowa, Prezes ZUS przyznaje kierując się uznaniem administracyjnym. Oznacza to, że organ nie działa w sposób dowolny ale musi mieć na uwadze okoliczności sprawy oraz ustawowe przesłanki które uzależniają przyznanie świadczenia. Art. 83 ust. 1 zawiera trzy przesłanki, które dla przyznania świadczenia muszą być spełnione kumulatywnie: pierwsza - wystąpienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków przez osobę ubezpieczoną i pozostałym po nich członkom rodziny wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, po drugie - osoby te nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i po trzecie - nie mają niezbędnych środków utrzymania. Zasadnie WSA stwierdza, że uzyskanie na podstawie tego przepisu prawa do świadczenia możliwe jest po spełnieniu łącznie trzech przesłanek, zaś wnioskowana w rozpoznawanej sprawie renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Oznacza to, że świadczenie w drodze wyjątku odnieść należy do sytuacji zmarłej i jej zatrudnienia, a precyzyjniej – braku zatrudnienia i przyczyn, dla których w trybie "zwykłym" matka dzieci nie uzyskałaby prawa do renty. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że zmarła w wieku 37 lat matka małoletnich posiadała udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 1 rok, 8 miesięcy i 9 dni oraz okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników od 17 kwietnia 1992 r. do 19 marca 1995 r. wynoszący 2 lata, 11 miesięcy i 12 dni. Zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przed dniem śmierci matki dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie "zwykłym", legitymowała się okresami wynoszącymi jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 21 dni tych okresów. W latach 1995-2005 oraz 2008-2010 zmarła nie była niezdolna do pracy, nie wykonywała też żadnego zatrudnienia, ani innej działalności związanej z opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Przy braku jakichkolwiek dowodów na to, że zmarła w okresach przerw w zatrudnieniu podejmowała próby znalezienia pracy i była w ogóle zainteresowana jej podjęciem zgodzić należy się z WSA, że matka poświęciła życie na wychowanie dzieci, które urodziła w latach 1997, 2002, 2003 oraz 2005 roku oraz, że było to efektem dokonanego wyboru. Upoważnia to do konstatacji, że dzieci i ich wychowanie wykluczyły jakiekolwiek próby podjęcia pracy przez zmarłą. Zatem zarzut skargi kasacyjnej odnośnie do niewyjaśnienia atrakcyjności zmarłej na rynku pracy, w tym stanie faktycznym, nie zasługuje na uwzględnienie. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku matki małoletnich nie można było stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.