II SA/Gl 482/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Wschód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXVIII/513/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 4 pkt 2 i pkt 3, § 14 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie, ust. 4, ust. 5, ust. 6 zdanie drugie, ust. 7 i ust. 8, § 15 ust. 2, § 16 ust. 1 i ust. 3 pkt 3. W dniu 13 grudnia 2012 roku Rada Miejska w Gliwicach podjęła uchwałę nr XXVIII/513/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gliwice. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gliwice został objęty załącznikiem nr 1 powyższej uchwały. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 391 z późn. zm.) i po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego. Prokurator Rejonowy Gliwice-Wschód w Gliwicach złożył skargę na załącznik nr 1 do opisanej wyżej uchwały w części dotyczącej § 2, § 4 pkt 2 i 3, § 14 ust. 1 pkt 2, 3 ,4, 5, 6 zdanie 1, 7, 8, § 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2, § 16. Zarzucił, że powyższe regulacje rażąco naruszają prawo, a to art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej powoływana jako ustawa) w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP. W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2014 roku Prokurator Rejonowy podtrzymał w całości skargę i sprecyzował zakres zaskarżenia: § 14 załącznika skarżonej uchwały wskazując, że kwestionuje § 14 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2, 3, 4, 5 i 6 zdanie drugie oraz ust. 7 i 8. Rada Miejska w Gliwicach, w imieniu której działa Prezydent Miasta Gliwice, wniosła o oddalenie skargi stwierdzając odnośnie poszczególnych zarzutów: – § 2 – znajduje się w nim słowniczek pojęć używanych w uchwale, który ma na celu zapewnienie przejrzystości uchwały. Zdaniem Rady cytowanie ustawy mające miejsce w wyodrębnionej części uchwały, zawierającej "słowniczek" pojęć używanych w uchwale należy uznać za naruszenie nieistotne, gdyż w takim przypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji sformułowania ustawodawcy w kontekście aktu prawa miejscowego (tu powołano wyrok sygn. akt II SA/Bo 1039/09, LEX Polonica 2238383). Zdaniem Rady nie można zgodzić się ze skarżącym, że nie mogła ona (to jest Rada) w zaskarżonej uchwale zdefiniować pojęć niewystępujących w ustawie upoważniającej. – 4 pkt 2 – można przyjąć obowiązek usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości (tu powołano wyrok sygn. akt II SA/Op 242/06) o ile ogranicza się on jedynie do części nieruchomości skarżących do użytku publicznego. – § 4 pkt 3 – obowiązek ograniczający śliskość części nieruchomości służących do użytku publicznego mieści się w pojęciu uprzątnięcia lodu. Lód jest bowiem śliski a intencją ustawodawcy było usunąć efekt lodu jakim jest śliskość, a więc w tym wypadku należy zastosować wykładnię celowościową. – § 14 ust. 3 – dotyczący wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności to zakaz zawarty w tym paragrafie został jasno sformułowany przez wskazanie, że zakaz ten dotyczy budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, placów zabaw dla dzieci, boisk, kwietników, fontann, piaskownic. Delegacja ustawowa nie została przekroczona poprzez zamieszczenie zakazu wprowadzania psów na teren placów zabaw, piaskownic, kwietników. W regulaminie określa się bowiem m. in. szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. – § 14 ust. 4 i ust. 5 (dotyczy problematyki zwalniania psów ze smyczy) – odwołano się do art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy i stwierdzono, że rada gminy jest upoważniona do regulowania obowiązków osób utrzymujących m. in. psy w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi. Przepisy Kodeksu wykroczeń nie regulują wprost zasad zwalniania psów ze smyczy, a regulują odpowiedzialność za niezachowanie zwykłych lub nakazowych środków ostrożności, jakich powinno się przestrzegać przy trzymaniu zwierzęcia (art. 77 kodeksu wykroczeń). Nakazowe środki ostrożności to właśnie obowiązki określone w regulaminie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Właśnie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w kontekście art. 77 kw. – § 15 ust. 1 pkt 2 – art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada gminy jest zatem upoważniona do określenia utrzymania zwierząt gospodarskich. Oprócz odpowiedzialności karnej – art. 10 ust. 2a ustawy – za naruszenie wymagań określonych w regulaminie wywołujących szkodę lub negatywne oddziaływanie (imisje) poszkodowanemu służy ochrona na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności art. 144 kc lub art. 417 i n. kc. – § 15 ust. 2 – w związku z uwagami dotyczącymi § 15 ust. 1 pkt 2 stwierdzono, że rada gminy posiadała także delegację do określenia warunków ustawienia uli, a także określenia odgrodzenia uli stały się przeszkodą. – § 16 – wskazano, że w § 16 ust. 2 zaskarżonego załącznika wyznaczono obszary podlegające deratyzacji. W tym miejscu należy stwierdzić, że w odpowiedzi na skargę nie ustosunkowano się do naruszeń prawa dokonanych zapisami § 14 ust. 1 pkt 2, ust. 6 zdanie 2, ust. 7 i ust. 8 oraz § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 roku Prokurator podtrzymał skargę i wskazał, że w zakresie § 14 zaskarżeniem są objęte ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 w zakresie zdania drugiego, ust. 4, 5 i 6 w zakresie zdania drugiego, a także ust. 7 i 8. Podał, że żądanie stwierdzenia nieważności w zakresie § 16 ogranicza do ust. 1 oraz ust. 3 pkt 3. Natomiast żądanie stwierdzenia nieważności w zakresie § 15 dotyczy jego ust. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – w postaci doprecyzowanej na rozprawie w dniu 14 sierpnia – zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych. Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej powoływana jako ustawa) regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową należy zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku ich zaskarżenia do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) i to niezależnie od tego, czy kwestionowane naruszenie można zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1331/13). Jak to zasadnie stwierdzono w skardze zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako akcie prawa miejscowego, wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy. Jest to wyliczenie zamknięte. W art. 4 ust. 2 ustawy brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, co dotyczy pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, jak i ustalenia znaczenia określeń ustawowych zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Dlatego też za niedopuszczalną Sąd uznał regulację zawartą w § 2 skarżonego regulaminu bowiem stanowi ona katalog definicji przyjętych przez radę miejską na użytek tego regulaminu (por. WSA w Wrocławiu – sygn. akt II SA/Wr 527/06). Stwierdzeniem nieważności Sąd objął § 4 pkt 2 i 3 wspomnianego regulaminu. Regulamin może (art. 4 ust. 2 pkt 1 litera b) wprowadzać obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem rada nie może normować takich obowiązków w stosunku do przestrzeni która nie służy użytkowi publicznemu. Za taką część można uznać tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób nie mających do niej tytułu prawnego. Nie ma zatem podstaw do tego, by regulamin przewidywał nakaz usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków (por. wyrok WSA w Gliwicach – sygn. akt 1731/13). Dachy i gzymsy budynków nie stanowią bowiem części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, nawet jeżeli występują nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Nie oznacza to, że właściciel nie ma obowiązku usuwania sopli i nawisów śnieżnych z dachów i gzymsów budynków znajdujących się na jego nieruchomości. Ponosi on bowiem odpowiedzialność prawną za wyrządzenie przez "upadek" sopli lub nawisów śnieżnych szkody, jednakże kwestii tych nie można normować w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach (por. powołany wyżej wyrok – sygn. akt II SA/Gl 1731/13). Obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku precyzuje art. 5 ust. 1 ustawy, stanowiąc w pkt 4, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błoka, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Z tego przepisu wynika, że obowiązek usunięcia między innymi lodu ogranicza się do konieczności jego uprzątnięcia z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Natomiast art. 4 ust. 2 pkt 1 litera b upoważnia jedynie radę do regulacji dotyczących usunięcia lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Brak jest w nim podstaw prawnych nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku likwidacji śliskości. Oznacza to, że regulacje zawarte w § 4 pkt 3 wydane zostały z przekroczeniem ustawowej delegacji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w regulaminie określa się wymagania w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z całą pewnością delegacja ta została przekroczona zapisami § 14 ust. 2 regulaminu (obowiązek znakowania psów przebywających w miejscach publicznych, w sposób umożliwiający ustalenie właściciela). Ta regulacja nie ma bowiem na celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytkowania. Także zapisy § 14 ust. 1 pkt 2, ust. 6 zdanie 2 i ust. 8 odsyłające do regulaminu porządku domowego, do uchwalenia którego upoważnieni zostali właściciele, administratorzy budynków wielorodzinnych (§ 8) stanowi przekroczenie delegacji, jak i niedopuszczalną dalszą delegację uprawnień, które przysługują wyłącznie radzie. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że obowiązki wypływające z regulaminu porządku domowego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie były znane. Rada uchwalając regulamin posłużyła się przy formułowaniu zakazu przebywania psów w miejscach publicznych nieostrymi sformułowaniami co prowadzi do tego, że zakaz ten jest za daleko idący i nie spełnia wymogów proporcjonalności. Skład orzekający, podziela także stanowisko skarżącego co do zapisów ust. 3 zdanie drugie, a także argumentację w tej mierze. Odnosząc się do zapisów kwestionowanego regulaminu w ust. 4 i ust. 5 (dotyczących zwalniania psów ze smyczy) należy wskazać, że zapisy te przekraczają delegację, a równocześnie kwestię odpowiedzialności za zwolnienie psa ze smyczy bez zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności podlega zgodnie z kodeksem wykroczeń karze grzywny (art. 77). Także zapisy § 7 regulaminu przekraczają granice delegacji, tym bardziej, że powyższe zapisy oznaczają obowiązek finansowy dla właścicieli i administratorów budynków wielorodzinnych. Z kolei w § 15 ust. 2 regulaminu Rada uregulowała utrzymanie pszczół na terenie nieruchomości jednorodzinnych ingerując w ten sposób w materię uregulowaną kodeksem cywilnym, przekroczyła delegację i obciążyła kosztami wzniesienia "przeszkód" właścicieli nieruchomości. Artykuł 4 ust. 2 pkt 8 stanowi, że w regulaminie wyznacza się obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Z przepisu tego wynika, że rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności (por. sygn. akt II SA/Gd 120/12). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie stanowi też upoważnienia do regulowania przez radę gminy – w regulaminie – kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji (por. wyrok – sygn. akt IV SA/Po 549/13). Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 16 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd na podstawie art. 147 ppsa, orzekł jak w sentencji. Stwierdzając nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części Sąd nie znalazł podstaw do stosowania art. 152 ppsa. Zdaniem składu orzekającego interpretację art. 152 ppsa powinien uwzględniać przepis art. 61 § 2 pkt 3 ppsa. Celem wykładni prawa jest nie tylko ustalenie treści przepisu, ale także jego zakresu. Przepis art. 61 § 2 pkt 3 ppsa w aspekcie systemowym, pozwala na prawidłowe określenie zakresu stosowania art. 152 ppsa. Wyłączenie w art. 61 ust. 2 pkt 3 ppsa przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, z możliwości wstrzymania ich wykonania ma właśnie związek z tym, że po wejściu w życie aktom tym przysługuje walor obowiązywania, będący konsekwencją szeregu czynności łącznie z publikacją. Akty prawa miejscowego mają walor powszechnie obowiązujący, a stwierdzenie ich nieważności prawomocnym wyrokiem skutkuje opublikowaniem takiego wyroku w Dzienniku Urzędowym. Będąc uprawnionym do kontroli i w konsekwencji do stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, sądy administracyjne nie mogą jednak orzekać o doraźnym wstrzymaniu ich wykonania. Poprzez wstrzymanie wykonania nie można doraźnie ingerować w czasowy zakres obowiązywania, cecha wykonania nie jest w ocenie Sądu tożsama z cechą obowiązywania (por. wyrok WSA w Gliwicach – sygn. akt II SA/Gl 1163/13). sw