II OSK 3342/14

Dnia 13 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 684/14 w sprawie ze skargi R.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 684/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.Z. na decyzję na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania R.Z. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...], umarzającej, wszczęte na wniosek wyżej wskazanego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i J.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz ogrodzenia w [...], gm. [...], na działce nr ewid. [...], oraz przenoszącej ją na rzecz J.D. decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2005 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności R.Z. objął decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1998 r. Jednakże postępowanie zostało wszczęte nie tylko w stosunku do ww. decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. ale i w stosunku do decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2005 r., pomimo braku wniosku w stosunku do tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. zezwalającej na budowę, gdyż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Wskazując na przepis art. 28 k.p.a., z której to normy należy wywodzić legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego, organ podkreślił, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji zezwalającej na budowę, ani nie przeniesiono na jego rzecz tej decyzji. Oceny tej nie zmienia wskazywana przez wnioskodawcę umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości (działki nr [...]) zawarta w dniu 18 maja 2011 r. pomiędzy nim, a K.D. – właścicielką ww. działki, która to umowa nie została zrealizowana. Wnioskodawca nie wykazał także, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Konkludując organ wyjaśnił, że skoro wnioskodawca nie wykazał, że jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, to należało umorzyć wszczęte na jego wniosek postępowanie w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1998 r. i utrzymać w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł R.Z. domagając się jej uchylenia i zarzucił jej naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 28 oraz Kodeksu cywilnego, tj.: art. 140, art. 155 § 1 i 2, art. 157 § 2, art. 389 § 1 oraz art. 390 § 1, 2 i 3. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości oraz iż podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do umorzenia postępowania wszczętego w stosunku do decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2005 r. Sąd zauważył, że słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na to, że zostało ono wszczęte pomimo braku wniosku w tej sprawie. Prawidłowo także umorzono wszczęte postępowanie w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., albowiem skarżącemu nie przysługuje status strony. Z twierdzeń skarżącego wynika, że jego interes prawny w sprawie pochodzi z zawartej w dniu 18 maja 2011 r. umowy przedwstępnej sprzedaży warunkowej nieruchomości, której dotyczy decyzja z dnia [...] listopada 1998 r., jednakże umowa przyrzeczona nie została zawarta. Oznacza to, że nie doszło do przeniesienia własności, z którego to tytułu można wywodzić przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie jest słuszny pogląd skarżącego, że umowa ta nadal obowiązuje. Umowa przedwstępna została zawarta w dniu 18 maja 2011 r. i wynika z niej, że umowa przyrzeczona zostanie zawarta najpóźniej w dniu 29 lipca 2011 r. Następnie wskazując na przepis art. 489 § 2 Kodeksu cywilnego Sąd wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że terminy do zawarcia umowy przyrzeczonej minęły i nie może ona być zawarta. A zatem skoro umowa przyrzeczona nie może być zawarta na podstawie umowy przedwstępnej z dnia 18 maja 2011 r., to już z tego powodu nie można wywodzić statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. W ocenie Sądu prawidłowo organ uznał, że skarżący nie wykazał by posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dna [...] listopada 1998 r. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji i nie przeniesiono na jego rzecz tej decyzji. Zaś samo zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie prowadzi do przeniesienia tytułu prawnego do nieruchomości, a tylko z jego posiadania można wywodzić przymiot strony. Zaś brak legitymacji po stronie wnioskodawcy powoduje, że wszczęte na jego wniosek postępowanie należało umorzyć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a., art. 140, art. 155 § 1 i 2, art. 157 § 2, art. 389 § 1 oraz art. 390 § 1, 2 i 3 Kodeksu cywilnego poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy strona postępowania posiadała interes prawny do występowania w postępowaniu administracyjnym, ponieważ skarżący jest stroną umowy zobowiązującej właściciela nieruchomości do przeniesienia na niego własności nieruchomości, której dotyczy spór, a umowa ta nie została do dnia dzisiejszego rozwiązana i roszczenie o jej zawarcie nie wygasło. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W motywach wniesionego środka odwoławczego przedstawiono argumentację na poparcie ww. podstawy kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2014 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną K.D. wniosła o jej oddalenie, przypominając, że wprawdzie zawarła ze skarżącym umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, jednakże umowa ta nie została wykonana. Obecnie skarżącemu z uwagi na upływ terminu przedawnienia nie przysługuje wobec jej osoby żadne skuteczne roszczenie. Wskazała także, że sporna nieruchomość jest już przedmiotem przedwstępnej umowy zamiany, która do końca 2014 r. zostanie wykonana. Natomiast wszelkie ewentualne roszczenia z umowy przedwstępnej, w tym roszczenie o zawarcie umowy przedwstępnej, zgodnie z art. 390 § 3 Kodeksu cywilnego, ulegają przedawnieniu w ciągu roku licząc od dnia, w którym umowa przyrzeczona miała być zawarta. Na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w wywiedzionej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przytoczona we wniesionym środku odwoławczym podstawa kasacyjna zarzucająca Sądowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów procesowych i prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 w zw. z art. 140 oraz w zw. z art. 28 k.p.a., art. 140, art. 155 § 1 i 2, art. 157 § 2, art. 389 § 1 oraz art. 390 § 1, 2 i 3 Kodeksu cywilnego, zasadza się na przyjęciu przez skarżącego poglądu, iż jego zdaniem posiada on interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i J.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...]. Interes ten skarżący wywodzi z zawartej z aktualnym właścicielem nieruchomości umowy przedwstępnej sprzedaży warunkowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 22.05.1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z 28.05.1985 r. I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Istotne jest również to, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Stąd też oceniając legitymację procesową strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym decyzji z 1998 r. należało to uczynić przez pryzmat art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza treści normatywnej tego przepisu wskazuje, że pojęcie strony postępowania administracyjnego funkcjonuje w dwóch płaszczyznach: procesowej, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawnej, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności wynikających z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażane jest w tym zakresie jednolite stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA: z 20.03.2008 r. I OSK 2016/06, LEX nr 505371; z 9.12.2015 r. II OSK 935/14, LEX nr 1989286). Przyjmuje się także, że interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. co do zasady może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. M. Jaśkowska, A. Wróbel, wyd. 6, teza 11 do art. 28 k.p.a. i wskazane tam orzecznictwo). Jednakże należy mieć na uwadze, że przepisy prawa cywilnego stanowią podstawę do wywiedzenia tego interesu tylko w takim zakresie, w jakim pozostają w związku z regulacją prawa administracyjnego (tak: wyrok NSA z 21.01.2015 r. II OSK 1535/14). Mając na uwadze powyższe rozważania powtórzyć trzeba, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., a to dlatego, że wskazywane przepisy art. 389 § 1 i art. 390 Kodeksu cywilnego nie stanowią podstawy do wywiedzenia z ich treści interesu prawnego do bycia stroną w tej sprawie. Skutkiem zawarcia umowy przedwstępnej, na którą powołuje się skarżący, nie jest przecież nabycie prawa rzeczowego, a jedynie powstanie stosunku obligacyjnego, co nie wywołuje żadnych skutków prawno-rzeczowych, zaś spełnienia świadczenia objętego taką umową zobowiązaniową można dochodzić przed sądem powszechnym. Przepis art. 389 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Natomiast z treści art. 390 tej ustawy wynikają skutki prawne umowy przedwstępnej, które powstają w wyniku niezawarcia umowy przyrzeczonej oraz kwestie przedawnienia roszczeń. Samo zawarcie umowy przyrzeczonej – tak jak w tym przypadku – sprzedaży zabudowanej nieruchomości – działki nr [...], nawet w formie aktu notarialnego, nie oznacza jeszcze że zostanie ona zawarta, tj. dojdzie do przeniesienia prawa własności nieruchomości. Przy czym przyczyny niezawarcia umowy przyrzeczonej mogą być różne. A zatem w oparciu o ww. przepisy Kodeksu cywilnego nie można mówić, że skarżącemu przysługiwał w przedmiotowej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to z tego względu, że interes ten nie może być hipotetyczny czy potencjalny (porównaj: wyrok NSA z 10.02.2015 r. II OSK 666/14). Natomiast w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes skarżącego wywodzony z zawartej umowy przedwstępnej warunkowej sprzedaży nieruchomości do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. jest co najwyżej hipotetyczny. Trudno także wywieść legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania z treści art. 394 Kodeksu cywilnego (podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) dotyczącego zadatku oraz z treści art. 140 tej ustawy, skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że prawo własności skarżącemu nie przysługuje. A zatem, skoro Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż łącząca strony przedwstępna umowa sprzedaży nie może być w tej sprawie źródłem interesu prawnego skarżącego do wywiedzenia przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., to również i zarzut naruszenia pozostałych przepisów prawa wymienionych w podstawie kasacyjnej nie mógł przesądzić o zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Tym samym, trafnie, po wszczęciu postępowania nieważnościowego w dniu [...] września 2013 r., umorzono przedmiotowe postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z przyczyn bezprzedmiotowości. Postępowanie jest bezprzedmiotowe, jeżeli żądający rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie ma w tej sprawie interesu prawnego. Dotyczy to też bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji zastosował przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i prawidłowo oddalił wniesioną skargę gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie było więc podstaw do zastosowania powołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. gdyż nie wystąpiły takie naruszenia prawa materialnego czy procesowego, które uzasadniałyby eliminację z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Na koniec jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż powoływanie się w motywach skargi kasacyjnej na ogólne poglądy doktryny z których wynika, że umowa notarialna zobowiązująca do przeniesienia na nabywcę własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie może stanowi przypadek powstania interesu prawnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może automatycznie spowodować uznania skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania, bowiem ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uzasadnia podzielenia tegoż stanowiska. Niewątpliwie każdą sprawę rozpoznaje się indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie, choćby podobnej. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. A zatem na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.