VI SA/Wa 496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odsetek od zwróconej należności pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r., 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez Pana J. N. (dalej: "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2013 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej należności pieniężnej na podstawie decyzji organu II instancji z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 30 000 zł. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] września 2010 r. nr [...], którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2347/10. Organ decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], ponownie utrzymał w mocy decyzję I instancji i ponownie decyzję II instancji uchylił, tym razem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 57/12. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], uchylił decyzję I instancji z [...] marca 2009 r. Skarżący pismem z [...] października 2012 r. zażądał zwrotu kosztów egzekucyjnych oraz odsetek od zwróconej kwoty kary pieniężnej 30 000 zł. Pismem z [...] października 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował Stronę o zwrocie kwoty 30 000 zł., bez należności ubocznych jakimi są odsetki. W tym zakresie organ powołał się na pogląd doktryny oraz orzeczenie NSA z 2 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 708/2009. Strona w piśmie z [...] listopada 2012 r., wycofała żądanie zwrotu kosztów egzekucyjnych z uwagi na fakt, iż takich kosztów nie poniosła, podtrzymała natomiast w dalszym ciągu żądanie zwrotu odsetek od kwoty 30 000 zł. Strona ponowiła to żądanie pismem z [...] lutego 2013 r., na które organ odpowiedział pismem z [...] marca 2013 r. Strona pismem z [...] kwietnia wniosła skargę na bezczynność organu, którą ostatecznie, po ponowieniu skargi pismem z [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał za zasadną i postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wyznaczył organowi I instancji termin na załatwienie sprawy. W postanowieniu z [...] września 2013 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydanym na podstawie art. 61a, art. 123 i art. 124 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.), odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej należności pieniężnej, powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 1997 r., sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997/4/149), w której Sąd wskazał, iż załatwienie sprawy przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie. W rozpatrywanym przypadku, jak wskazał, organ nie ulega wątpliwości, iż żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje aby odmowa zwrotu odsetek wymagała formy decyzji administracyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie, Strona podniosła, że nie można odmówić wszczęcia postępowania już wszczętego, zatem podjęte postanowienie w trybie art. 61a K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało, zdaniem Strony, wszczęte pismem z [...] grudnia 2010 r., a żądanie w nim zawarte było ponawiane kolejnymi pismami na przestrzeni lat 2011-2013. W zaskarżonym postanowieniu z [...] listopada 2013 r. utrzymującym w mocy postanowienie I instancji, Główny inspektor Transportu Drogowego wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podał, że jako przykład przesłanki przedmiotowej odmowy wszczęcia postępowania wskazuje się na sytuację, gdy sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. W tej kategorii mieszczą się sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Postępowanie w sprawie nie mogło zatem zostać wszczęte z uwagi na brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną dla zwrotu odsetek Skarżącemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jak i postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie: a - zasady praworządności wynikającej z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z naruszeniem zasad ogólnych zawartych w art. 6 - 16 K.p.a., b - postanowień art. 61 § 1 i § 3 K.p.a., c - art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454). Skarżący podniósł, że przez okres lat 3-ch tj. od dnia wniesienia [...] grudnia 2010 r. wniosku o zwrot nienależnej kwoty wraz z odsetkami nie będącej karą pieniężną, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nie odpowiadał na pismo. W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektora Transportu Drogowego jak również [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] w postanowieniu I instancji odmawiającym wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej należności pieniężnej, powołując się na art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w żadnym miejscu nie wskazali na stan prawny obowiązujący w roku 2010 - tj. w roku złożenia wniosku o zwrot nienależnej kwoty 30 000 zł. wraz z odsetkami. Przywołany przez organy obu instancji przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 244, poz. 1454). Skarżący dodał, iż o tym, że przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym przywołaną ustawą nowelizującą z 16 września 2011 r. nie stosuje się do spraw o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, stanowi art. 10 przywołanej zmiany ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. W świetle powyższego na dzień wniesienia pierwotnego wniosku z 7 grudnia 2010 r. i kilku kolejnych nie obowiązywał przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie administracyjne z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych względów niż podniesione w skardze. Podstawą prawną postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia i zapłaty odsetek od zwróconej należności pieniężnej, wydanego w niniejszej sprawie i utrzymanego w mocy w II instancji, był art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Organy Inspekcji Transportu Drogowego uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi inna, niż wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, uzasadniona przyczyna w wyniku, której postępowanie nie może być wszczęte, a mianowicie – brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną dla zwrotu odsetek Skarżącemu. Organy uznały również, że przesądza o tym treść art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. stanowiącego, że: "Do kar pieniężnych przewidzianych niniejszą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Zarówno w judykaturze jak i w doktrynie podnosi się, że inną uzasadnioną przyczyną w wyniku, której postępowanie nie może być wszczęte, jest m.in. brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. W wyroku z 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 509/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że: "Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć natomiast takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11: "Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym". Z powyższego wynika, iż przesłanką wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest nie tylko istnienie przeszkody wszczęcia postępowania np. w postaci braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, ale przeszkoda ta musi mieć charakter oczywisty. Chodzi zatem o sytuacje, które w sposób nie budzący wątpliwości stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania i ich wystąpienie jest jednoznaczne, niekontrowersyjne i nie wymagające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w przytoczonym powyżej wyroku z 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 509/13). Przedmiotowa kwestia zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej, budziła szereg wątpliwości przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym, ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466), którą dodano w art. 93 ustawy o transporcie drogowym, ust. 11 rozstrzygający, że do kar pieniężnych uregulowanych tą ustawą, nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Wątpliwości dotyczyły właśnie zastosowania Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych, w związku z rozbieżnością w orzecznictwie jak i w doktrynie stanowisk co do tego, czy kary te stanowią niepodatkowe należności budżetowe. Uznanie tych kar za niepodatkowe należności budżetowe uzasadniało zastosowanie do nich przepisów Ordynacji podatkowej i dawało podstawę do zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej. Za takim stanowiskiem opowiedział się Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 8 kwietnia 2010 r sygn. akt VI SA/Wa 2028/09, za Naczelnym Sądem Administracyjnym – wyrok z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 223/06. Regulacja zawarta w art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym w wyniku ww. nowelizacji, a obecnie w art. 93 ust. 7 tej ustawy w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, rozstrzyga przedmiotową kwestię w ten sposób, że niemożliwa jest zapłata odsetek od zwróconej kary pieniężnej na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, nie rozwiązuje jednak problemu całościowo, wymagana jest bowiem analiza prawna, czy podstawy prawnej do zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej, nie zawierają przepisy innych ustaw. Już sam ten fakt wyklucza oczywistość ewentualnego braku podstawy do zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej, co czyni koniecznym merytoryczne rozstrzygniecie żądania w tej kwestii. W ocenie Sądu jednak, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podstawę tę bowiem stanowi art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, który swoim zakresem obejmuje również wyłączenie zastosowania materialnej części Ordynacji podatkowej, w tym przepisów dotyczących nadpłaty, jej zwrotu i oprocentowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten, wprawdzie pośrednio i w sposób negatywny, jednak reguluje omawianą kwestię zapłaty odsetek od zwróconej przez organ kary pieniężnej, choć jak wskazano powyżej, nie w sposób całościowy. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki z art. 61a K.p.a., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i Podkarpacki Inspektor Transportu Drogowego był zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sąd zatem stwierdza, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przyjmując, że przepis ten wyklucza istnienie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia żądania Strony, podczas gdy w niniejszej sprawie wyłącza on jedynie możliwość zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, stanowiąc jednocześnie negatywną podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia żądania Strony. Naruszyły również art. 61a K.p.a. przyjmując, że w zakresie innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mieści się również sytuacja, w której istnieje norma prawna regulująca daną kwestię jednak w sposób negatywny. W konsekwencji też, organy Inspekcji Transportu Drogowego, podejmując rozstrzygnięcie zamykające drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania Strony, w sytuacji gdy istniała podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia żądania Strony w trybie administracyjnym, naruszyły art., 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ Inspekcji Transportu Drogowego rozpatrując ponownie sprawę, uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i merytorycznie rozstrzygnie żądanie Strony dotyczące zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, nie postanawiając o kosztach postępowania w związku z brakiem wniosku Skarżącego w tym zakresie, pomimo pouczenia zawartego w doręczonym zawiadomieniu z [...] czerwca 2014 r., o terminie rozprawy (art. 200 w zw. z art. 209 i art. 210 P.p.s.a).