II OSK 166/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 994/14 o odrzuceniu skargi G. P. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2014 r. znaj RzPP-ZPR.433.7.2014.PG w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 994/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. P. na "decyzję" Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2014 r. znaj [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że G. P. w dniu [...] kwietnia 2014 r. (data stempla pocztowego) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa pacjenta. Skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. Zarządzeniem z dnia [...] października 2014 r. wezwano skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Zarządzenie doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 października 2014 r. (k. 55), a zatem termin do uiszczenia wpisu od skargi upłynął w dniu 17 października 2014 r. Po sprawdzeniu w dokumentach księgowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących opłat sądowych ustalono, że do dnia 4 listopada 2014 r. wpis sądowy w niniejszej sprawie nie został uiszczony. Dnia [...] listopada 2014 r. skarżący wniósł o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Nadto z art. 220 § 3 p.p.s.a. wynika, że skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis podlegają odrzuceniu przez sąd. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe skutkowało stwierdzeniem, że skarżący nie zastosował się do wezwania i nie uiścił w terminie należnej kwoty wpisu sądowego. Nadto Sąd podkreślił, że złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych po upływie 7 – dniowego terminu określonego w wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi pozostaje bez wpływu na bieg terminu do uiszczenia wpisu sądowego i przewidziane w art. 220 § 3 p.p.s.a. konsekwencje jego nieuiszczenia. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu I.G., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 239 § 1 pkt c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wezwanie skarżącego do uiszczenia wpisu, co doprowadziło do odrzucenia skargi ze względu na nieuiszczenie wpisu, podczas gdy skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych z mocy ustawy; - art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nie przyznanie prawa pomocy skarżącemu w zakresie całkowitym mimo złożenia przez niego takiego wniosku i wykazania, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania; - art. 6 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie udzielenie skarżącemu niezbędnej pomocy prawnej w czasie gdy nie działał on przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo, że fakt, iż skarżący wymagał przedmiotowej pomocy i pouczenia wskazywał wyraźnie okoliczności, że skarżący wniósł w skardze wniosek o przyznanie pełnego prawa pomocy a na formularz zakreślił wniosek tylko o przydzielenie adwokata z urzędu, co mogło być jedynie omyłką pisarską. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skarga kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a skarga podlegała odrzuceniu z innych przyczyn. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena charakteru prawnego pisma Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2014 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2014 r. nie zawiera rozstrzygnięcia, lecz jest stanowiskiem organu, który – powołując się na art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ( t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), dalej ustawa, oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - pisemnie poinformował skarżącego o tym, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] grudnia 2013r. niestwierdzające naruszenia praw pacjenta – G. P. do świadczeń zdrowotnych, a także prawa pacjenta do informacji, o której mowa odpowiednio w art. 6 – 8 oraz 9-12 ustawy. Nie doszło w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: - wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta (pkt 1); - skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej ( pkt 2); - zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (pkt 3). W żadnym z tych przypadków działanie Rzecznika nie kształtuje sytuacji prawnej pacjenta. W przypadku negatywnego zakończenia postępowania wyjaśniającego, Rzecznik jedynie informuje wnioskodawcę, że nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta, zaś w przypadku przeciwnym Rzecznik może podjąć określone czynności, ale wobec organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta. Działania te nie mają charakteru władczego. Wyjaśnienie, o jakim mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy, ani też wystąpienie Rzecznika stwierdzające naruszenie prawa do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie mogą być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wystąpienie takie może stać się jedynie podstawą wniosków i żądań Rzecznika skierowanych do innych organów bądź instytucji i dopiero ewentualne decyzje wydawane przez te organy mogłyby stać się przedmiotem skargi, o ile oczywiście przepisy odrębne przewidywałyby możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 8 p.p.s.a., w tym na decyzje administracyjne ( pkt 1) i inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – pkt 4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach - art. 3 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie do postępowania wyjaśniającego dotyczącego naruszenia praw pacjenta prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 ustawy), a w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika, że nie doszło do naruszenia praw pacjenta, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. (art. 53 ust. 3 ustawy) – to jednak unormowania te nie przesądzają, że wydany akt bądź podjęta przez Rzecznika w tym zakresie czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie każdy bowiem akt lub czynność podejmowana przez organ administracji publicznej przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlega kognicji sądu administracyjnego, lecz wyłącznie taki akt, który zawiera rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach danego podmiotu lub czynność, która dotyczy praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odpowiednie zastosowanie przepisu oznacza zastosowanie go wprost, z modyfikacjami lub niezastosowanie. W omawianym przypadku nie dochodzi do wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż ustawa o prawach pacjenta nie przewiduje załatwienia takiej sprawy w formie decyzji i nie przewiduje, aby działania Rzecznika Praw Pacjenta w tym zakresie w sposób władczy kształtowały prawa i obowiązki pacjenta. Odesłanie to ma natomiast na celu z jednej strony uregulowanie trybu postępowania przed Rzecznikiem, a z drugiej strony zbadanie czy doszło do naruszenia praw pacjenta i ewentualnie zapobieżenie takim sytuacjom w przyszłości. Ustawa o prawach pacjenta w zakresie prowadzonego w trybie przepisów art. 50 - 53 postępowania wyjaśniającego co do naruszenia praw pacjenta nie przewiduje wydania stosownych aktów administracyjnych o charakterze władczym - w przeciwieństwie do prowadzonego przez Rzecznika postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów uregulowanego w Rozdziale 13 ustawy. Zgodnie z przepisami Rozdziału 13 Rzecznik Praw Pacjenta wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów ( art. 62 ustawy), Rzecznik odmawia, w drodze decyzji, wszczęcia postępowania, ( art. 63 ustawy), wydaje decyzje o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów ( art. 64 ustawy). Z mocy art. 66 ust. 1 ustawy na decyzję Rzecznika wydawaną w sprawach unormowanych w przepisach Rozdziału 13 przysługuje skarga do sądu administracyjnego. A contrario w innych sprawach należących do właściwości Rzecznika taka skarga nie przysługuje. A zatem, w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów ustawodawca, odmiennie niż w przypadku postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 50 - 53 ustawy, przewidział wyraźnie wydawanie decyzji przez Rzecznika Praw Pacjenta i prawo do wniesienia skargi na decyzję Rzecznika do sądu administracyjnego. Pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2014r. nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 107 k.p.a.) i nie przysługuje stronie prawo do zaskarżenia tego pisma do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjmuje się, że akt lub czynność mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeśli spełnione są następujące przesłanki: 1. akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczających; 2. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny; 3. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 4. akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 5. akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisu prawa. Jak już wyżej wskazano zaskarżone pismo nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach pacjenta, nie spełnia więc ostatniego z warunków uznania go za akt bądź czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skarga zasadnie została odrzucona, aczkolwiek podlegała odrzuceniu z innych przyczyn niż wskazał Sąd pierwszej instancji. Podobne stanowisko o niezaskarżalności takiego aktu Rzecznika Praw Pacjenta wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 16 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 1832/14; z dnia 24 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 1635/14; z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1161/12 oraz w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1469/13. Z powyższych względów na podstawie art. 184 w związku a art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.