II OSK 3095/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.L. i H.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 304/14 w sprawie ze skargi T.L. i H.L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 304/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. L. i H. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckimi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) orzekł o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku) oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działach nr [...] i [...] położonych w K. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 roku, poz. 1015 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.e.a.", nałożył na T. i H. L. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki dwóch w/w samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia T. i H. Laskowskich Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2014 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny i ustalił jej wysokość na 2.500 zł, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy - po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. - ustalił, że zobowiązani nie wykonali obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu - w.c. Obiekt ten został bowiem jedynie przewrócony. Natomiast wykonano obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - natrysku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że przewrócenie obiektu nie może być uznane za wykonanie rozbiórki tego obiektu. Z tych względów organ uznał, że obowiązek został częściowo wykonany, co uzasadniało nałożenie grzywny w mniejszej wysokości tj. 2.500 zł, celem przymuszenia do wykonania całości nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy – przytaczając tezy zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego – podkreślił przy tym, że z treści art. 121 p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, to zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli T. L. i H. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 304/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w sprawie jest bezsporne, że skarżący wykonali nałożony na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu w postaci natrysku. Spornym natomiast pozostawało, czy skarżący wykonali – również wynikający z powyższej decyzji – obowiązek rozbiórki drugiego obiektu budowlanego pełniącego funkcję w.c. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, obowiązek rozbiórki obiektu w.c. nie został przez nich wykonany, a ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie były prawidłowe. Z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania odwoławczego wynika bowiem, że obiekt w.c. został jedynie przewrócony. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach organu I instancji, o sporządzeniu której skarżący zostali powiadomieni przez organ odwoławczy (vide zawiadomienie z dnia 12 lutego 2014 roku, znajdujące się w aktach organu II instancji wraz z dowodami doręczeń). Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że taki stan obiektu budowlanego nie jest tożsamy z jego rozebraniem. Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia "rozbiórka", lecz - odnosząc się do treści art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który wprawdzie nie definiuje pojęcia rozbiórki, niemniej określa pojęcie budowy, jako wykonywanie obiektu w określonym miejscu, należy wywieść, że rozbiórka oznacza likwidację skutków procesu wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, polegającą na demontażu obiektu poprzez trwałe odłączenie od siebie poszczególnych części składowych obiektu, wraz z ich fizycznym usunięciem (wywiezieniem) z miejsca, w którym obiekt się znajdował. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu budowlanego należy zatem uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został wybudowany. Co za tym idzie, rozbiórka nie jest tożsama jedynie z demontażem obiektu na poszczególne części, czy elementy. Wykonanie rozbiórki polega bowiem również na usunięciu (wywiezieniu) obiektu z terenu, na którym został posadowiony. Odnosząc się do twierdzeń skarżących, którzy zarzucali określenie grzywny w celu przymuszenia w nadmiernej wysokości, przekraczającej znacznie wartość obu drewnianych konstrukcji podlegających rozbiórce, Sąd miał na uwadze, że wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki nie jest w żaden sposób uzależniona od wartości obiektów budowlanych podlegających rozbiórce. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia jest ustalana przy zastosowaniu innych kryteriów. W przepisie art. 121 p.e.a. ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Realizacja powyższych zasad prowadzenia egzekucji nie zostałaby osiągnięta w razie określania wysokości grzywny na poziomie wartości obiektu podlegającego rozbiórce. W szczególności w przypadku prostych konstrukcji drewnianych, nietrwale związanych z gruntem, których wartość jest niewielka, określenie grzywny w opisany sposób nie stanowiłoby dla zobowiązanego odpowiedniej dolegliwości. W ocenie Sądu organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór szczegółowo umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących w wysokości 2.500 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Górną granicą wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie jest kwota 10.000 zł, zatem grzywna w celu przymuszenia została określona przez organ odwoławczy prawidłowo, w dolnych granicach jej wymiaru. Podzielić w tym miejscu należy również stanowisko organu odwoławczego, że zasadnym było obniżenie nałożonej grzywny w związku z wykonaniem przez skarżących rozbiórki jednego z dwóch samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. L. i H. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: A. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wypływ na wynik sprawy, a mianowicie 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 oraz z art. 7 § 2 i 3 p.e.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz uznanie, że wymierzona grzywna w wysokości 2.500,00 zł nie jest nadmiernie wysoka, a tym samym odpowiada zasadzie racjonalnego działania oraz zasadzie niezbędności, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, w postaci oddalenia skargi, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej i naruszył wskazane przepisy również poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie wysokości nałożonej na Skarżących grzywny w dowolny sposób; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w postaci w.c., nie został wykonany w całości przez Skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu jedynie o część materiału dowodowego, przy zaniechaniu analizy całości materiału dowodowego i dokonania jego prawidłowej oceny; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpującą i pobieżną ocenę materiału dowodowego w postaci braku wykonania obowiązku przez Skarżących, co do dokonania rozbiórki obiektów. B. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a mianowicie: 4. naruszenie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez bezzasadne przyjęcie, że Skarżący nie spełnili przesłanek "rozbiórki" obiektu budowlanego pełniącego funkcję w.c. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie kwestionują przyjętych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych, lecz przedstawiają własną ocenę tych okoliczności. Mianowicie podnoszą, iż wykonali rozbiórkę, również obiektu budowlanego pełniącego funkcję w.c. gdyż obiekt ten został przewrócony, a następnie pocięty na części i w obecnej chwili nie ma już na terenie nieruchomości żadnej jego części. Okoliczność ta może stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jednak dla oceny prawidłowości przeprowadzonej przez sąd kontroli istotne znaczenie miał stan z daty orzekania przez organ II instancji, a nie z chwili wnoszenia skargi kasacyjnej. Twierdzenie skarżących, iż obecnie wszystkie części obiektu zostały wywiezione z ich nieruchomości potwierdza, iż wcześniej znajdowały się tam, co trafnie przyjął sąd I instancji weryfikując działania organów administracji. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów, w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w trybie uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. wynika, że obiekt w.c. znajdował się na działce i to w całości, chociaż był przewrócony, co obrazowały załączone do protokołu fotografie. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i zaaprobowana przez sąd jest więc trafna, a podniesione w tym zakresie zarzuty kasacyjne nie zdołały jej podważyć. Odnosi się ta konstatacja zarówno do zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. jak i naruszenia art. 141 § 4, bowiem ten ostatni zarzut został oparty na błędnej ocenie stanu faktycznego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko sądu, które wskazuje z jakich przyczyn sąd nie uwzględnił skargi. Nie ma więc podstaw do przyjęcia by sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy konstruowaniu uzasadnienia. Z faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ocenami sądu nie można wywieść oceny o nieprawidłowości uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa. Skarżący powiązali zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. również z art. 121 § 2 oraz art. 7 § 2 i 3 p.e.a., i chociaż odnieśli go do kwestionowania przedstawionego w wyroku stanu sprawy oceniając go jako niezgodny ze stanem rzeczywistym, to dodatkowo podnieśli, że wymierzona grzywna w wysokości 2.500 zł jest nadmiernie wygórowana, a tym samym nie odpowiada zasadzie racjonalnego działania oraz zasadzie niezbędności, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, w postaci oddalenia skargi, a w konsekwencji naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie wysokości nałożonej na Skarżących grzywny w dowolny sposób. W świetle przyjętych ustaleń faktycznych, które nie zostały skutecznie zakwestionowane, nie można podzielić tego zarzutu, gdyż sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż grzywna jako forma przymusu państwowego skierowana jest bezpośrednio na wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu administracji publicznej i jej zastosowanie ma doprowadzić do realizacji ciążącego na zobowiązanym nakazu. A skuteczność tego środka egzekucyjnego, jako środka przymusu, jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niecelowe lub bardziej uciążliwe. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, co Sąd Wojewódzki szeroko uzasadniał wskazując na niewspółmiernie wyższe koszty związane z zastosowaniem wykonania zastępczego i do tego bezzwrotne. Nadto ustawodawca wprowadzając tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to oczywiście uznanie dowolne i organ w tej sprawie ustalając wysokość grzywny nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.g.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 p.e.g.). Wynika z tych zasad obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Słusznie też Sąd I instancji podnosił, iż nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc ocenę prawną Sądu I instancji, bowiem w istocie organy prowadzące postępowanie egzekucyjne należycie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Ustalając wysokość nałożonej grzywny wskazywały na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia i prawidłowo zastosowały prawo materialne, nie przekraczając kwoty wyznaczonej przepisem art. 121 § 2 p.e.a. Słusznie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, iż od zapłacenia grzywny zobowiązany może się uwolnić wykonując ciążący na nim obowiązek. A grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Potwierdzają to regulacje art. 125 i 126 p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części. Prawidłowa jest też ocena Sądu I instancji co do kwalifikacji działań stron i przyjęcia, że rozbiórka obiektu oznacza jego demontaż (likwidację) poprzez trwałe odłączenie od siebie poszczególnych części składowych obiektu, wraz z ich fizycznym usunięciem z miejsca, w którym obiekt się znajdował. Odpowiada to słownikowemu znaczeniu słowa rozbiórka, akcentującemu burzenie i rozbieranie na części (por. Słownik języka polskiego, t. III, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1981, s. 79). Trafnie też Sąd odniósł rozważania w tym zakresie do definicji pojęcia "budowa" jako przeciwstawnego pojęciu "rozbiórka", którego ustawowego wyjaśnienia brak. Przepis art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, określając pojęcie budowy jako wykonywanie obiektu w określonym miejscu, pozwala wyprowadzić na gruncie odwołania się do interpretacyjnego argumentu z funkcji, iż rozbiórka oznacza likwidację skutków procesu wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu. Usunięcie obiektu czy jego pozostałości z miejsca, w którym obiekt się znajdował stanowi składnik pojęcia rozbiórka. To stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i tak w wyroku z dnia 24 listopada 2008 r., II OSK 1764/07 wskazano, iż rozbiórkę należy rozumieć jako całkowite usunięcie wybudowanego w określonym miejscu obiektu budowlanego (por. także wyroki NSA z dnia 10 lipca 2012 r., II OSK 703/11 oraz z dnia 11 lutego 2016 r., II OSK 1434/14, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, o czym orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.