I OSK 203/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2220/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2220/14, w pkt 1. oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, w pkt 2 przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Po rozpoznaniu wniosku T. G. z dnia 28 marca 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup pościeli. Organ wskazał, że T. G. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ma ustalone prawo do renty w wysokości 757,23 zł, co oznacza, że przekracza kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł (art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – dalej. "u.p.s."). Ponadto, organ I instancji rozważył, czy okoliczności sprawy dają podstawę do udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego art. 41 u.p.s. i uznał, że sytuacja skarżącej nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w tym przepisie. Organ podkreślił, że zasiłek przyznany na podstawie art. 41 u.p.s. może być przyznany w zupełnie szczególnych okolicznościach, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła i na którą nie miała wpływu. Nie można tym samym z tej formy pomocy wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak, jak się to czyni w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję. Na powyższą decyzję T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że decyzje obu organów łączy "powielana treść uzasadnienia z aspektami mataczenia, manipulowania i fałszowania stanem faktycznym jak również złą, świadomą wolą urzędniczą w interpretacji przepisu, który został ustanowiony na szczególne przypadki (...), jak skarżącej, chronionej dodatkowo Konwencją ONZ z 09/12 o ochronie osób niepełnosprawnych." W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2220/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd wskazał, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż dochód skarżącej przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, zatem organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 41 u.p.s. Sąd podzielił stanowisko organów, że chociaż sytuacja bytowa skarżącej w kwietniu 2014 r. była trudna, ale uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej dotychczas pomoc finansowa w istotnym zakresie uzasadnia uznanie, że była ona w stanie wygospodarować środki m.in. na zakup pościeli. Sąd podkreślił, że skarżąca mogłaby też poprosić o pomoc dorosłego, syna, który aktualnie nie studiuje i mógłby podjąć pracę i pomóc matce znajdującej się w trudnej sytuacji. Sąd I instancji zaznaczył, że wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania. Wskazano, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku występowania o szereg świadczeń organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2220/14 skarżąca, reprezentowana przez adwokata z urzędu, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 1 (oddalenie skargi). Zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie, pomimo naruszenia przez organy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i przepisu art. 138 § 2 K.p.a, poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., wskutek wydania decyzji pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz braku wskazania przyczyn, z powodu których przyjęto, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, w sytuacji, gdy skarżąca prowadzi gospodarstwo dwuosobowe, tj. jest osobą w rodzinie, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo, że z uwagi na naruszenia przepisów wskazanych powyżej, istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia, 3) przepisu prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 39 u.p.s.w sytuacji, gdy skarżąca nie przekroczyła kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, 4) przepisu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s. i przyjęcie, że skarżąca nie znajduje się w szczególnie uzasadnionym przypadku. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w uzasadnieniu SKO pojawia się stwierdzenie: "ma dorosłego syna, z którym zamieszkuje, a który powinien partycypować w kosztach utrzymania rodziny", co świadczy o tym, że organy wiedzą, iż skarżąca nie jest o sobą samotnie gospodarującą. Pomimo tego jednak, organ wydając decyzję, kryterium dochodowe przyjął jak dla gospodarstwa jednoosobowego. Podniesiono, że skarżąca wraz z synem ponad rok jest bezdomna i właśnie wychodzi z tej bezdomności. Organ nie ustalił zaś, czy skarżąca potrzebuje pościeli, czy ma w czym spać, nie ustalił, dlaczego skarżąca wnioskuje o przyznanie pomocy na ten cel. Wskazano, że nawet w schronisku dla osób bezdomnych, osoby bezdomne dostają komplet pościeli, co dowodzi, że jest to rzecz niezbędna do codziennej egzystencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, albowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazałoby, że skarżąca prowadzi gospodarstwo dwuosobowe, tj. jest osobą w rodzinie, czego nie uczyniono i nie wskazano przyczyn, z powodu których przyjęto, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, przez co naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., a skutkiem powyższych uchybień było niezasadne niezastosowanie w sprawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji, gdy skarżąca nie przekroczyła kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Istota stanowiska strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się zatem do stwierdzenia o nietrafności przyjęcia przez organy, a następnie przez Sąd I instancji, że skarżąca – której sytuacja zdrowotna jest organom znana - przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, czego następstwem było rozpatrywanie sprawy na podstawie art. 41 pkt 1, a nie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kwalifikacja ta – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – nastąpiła w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym ustalono, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe mimo zamieszkiwania z dorosłym synem. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Analiza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 kwietnia 2014 r. wykazuje, że skarżąca T. G. nie zakwestionowała ustaleń organów, z których wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z dołączonego przez skarżącą do skargi pisma wynika, że skarżąca nie kwestionuje faktu przekraczania przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która nie byłaby w stanie zareagować na nieprawdziwe w jej przekonaniu ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ponadto wiadome z urzędu – w związku z licznymi skargami kasacyjnymi T. G. – że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Wszystkie te okoliczności wskazują, że Sąd I instancji zasadnie nie zakwestionował stanowiska organów o tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji ustaleń niekwestionowanych przez skarżącą, w tym przesłuchania syna skarżącej w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając razem z synem. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do zakwestionowania zasadności przyjętego przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. okazał się zatem nieuzasadniony. W konsekwencji nietrafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy. W wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafne było stanowisko organów o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i potrzebie rozważenia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Skoro nie było podstaw do stosowania w sprawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to również zarzut skargi kasacyjnej niezastosowania tego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.