VII SA/Wa 241/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 241/14 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013, sygn. akt II OSK 1695/12, I. P., mimo iż jest inwestorem budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu i tym samym nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie. Dnia 3 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga I. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 nr [...]. Zdaniem skarżącej decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze została wydana przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145§1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie nieważności (art. 145 2 pkt 2 p.p.s.a.) W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.) Nadto wskazać należy na art. 134§1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przy czym należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2013 r. w sprawie II OSK 1695/12. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1667/11 i rozpoznał skargę, w wyniku czego uchylił kontrolowaną decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. M. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w zabudowie bliźniaczej, wybudowanej na działce nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] przy ul. [...] (dawnej [...]) w [...]. W dniu 28 sierpnia 2013 r. upoważniony pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy budynku objętego wnioskiem, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. W czasie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy budynek zrealizowany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegają na wykonaniu od strony ogrodu betonowego tarasu ze schodami, czego projekt budowlany nie przewidywał. Istnienie tarasu dokumentuje zawarta w aktach geodezyjnych inwentaryzacja powykonawcza. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmiany te kwalifikują się jako istotne, gdyż dotyczą projektu zagospodarowania działki. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Konsekwencją tego, zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, organ odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Od decyzji tej dnia [...] października 2013 r. odwołanie złożyła I. P. wnosząc o uzupełnienie decyzji w przedmiocie dokumentów brakujących, celem skutecznego złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wskazać należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając postępowanie odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nie wziął pod uwagę, że zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, który wydał decyzję. W wyroku zaś z dnia 16 maja 2013 r. sygn.. akt II OSK 1695/12 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że na uwzględnienie zasługiwał jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. NSA podzielił zarzut skarżącego, że sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestorem może być tylko i wyłącznie podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do zastosowania tego przepisu w realiach tej konkretnej sprawy. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Istota problemu sprowadza się do kwestii czy ograniczenie podmiotowe wynikające z tego przepisu znajduje zastosowanie w takiej sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stosowanie tego przepisu musi być wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapada na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Za takim stanowiskiem przemawiała ochrona interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym (tak wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1574/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że skarżący W. M. i jego żona jako nabywcy segmentu bliźniaka pozostają w konflikcie z I. P. inwestorem-deweloperem. Konflikt ten powstał na tle przedmiotowej inwestycji, o czym świadczy chociażby fakt, że podstawą przeniesienia własności nieruchomości był wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...], oraz wszczynane przez skarżących przeciwko I. P. postępowania karne i cywilne. Natomiast ze złożonego przez I. P. pisma z dnia 14 grudnia 2011 r. wynika, że nie zamierza ona - bo jak podaje na skutek działań skarżącego nie może - podjąć działań związanych z zakończeniem procesu inwestycyjnego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, w szczególności wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie inwestycji i w efekcie umożliwić właścicielom legalne jego zamieszkiwanie. W takich okolicznościach zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym związanym z uzyskanym pozwoleniem na budowę i stanowi kolejny jego etap. Konsekwentnie, ochrona w procesie inwestycyjno-budowlanym uzasadnionego interesu osób trzecich, którymi są właściciele segmentów w budynkach mieszkalnych wymaga wyłączenia zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, a mianowicie gdy deweloper – adresat decyzji o pozwoleniu na budowę odmawia wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, w sytuacji gdy budowa została już zakończona, a własność budynku przeszła na nabywcę, uniemożliwiając w ten sposób legalne zamieszkiwanie nowych właścicieli w takim budynku, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Prowadziłoby to do sytuacji, w której na skutek przyczyn leżących po stronie dewelopera, którego działania naruszają prawo, gdyż nie wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków, nie doszłoby do kontroli wybudowanego budynku pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czego skutki poniósłby skarżący. Zdaniem NSA w tej sytuacji przyjąć należało, że W. M. jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, gdyż ma interes prawny w jego uzyskaniu. Wprawdzie posiadany przez skarżącego interes prawny nie czyni z niego inwestora, lecz uzasadnia jego legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1695/12 wiąże także Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący obecnie skargę I. P. na decyzję [...] [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. umarzającą postępowanie odwoławcze. Należy mieć przede wszystkim na uwadze stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes prawny obecnego właściciela przedmiotowego segmentu W. M. nie czyni z niego inwestora. Stąd wniosek organu, że stroną postępowania w sprawie o użytkowanie segmentu w zabudowie bliźniaczej na działce o nr. ew. [...] przy ul. [...] w [...] jest wyłącznie obecny właściciel segmentu należy uznać za chybiony. Inwestorem obiektu nadal pozostaje deweloper I. P., której przysługuje interes prawny w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Organ winien mieć na uwadze, że decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2006 r. zatwierdzony został projekt budowlany i I. P. udzielono pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwudziestu szamb szczególnych, każde o pojemności 0,7m3 na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r, przeniesiona została na rzecz ‘[...] I. P.’ decyzja [...] w części dotyczącej pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dziesięciu szamb szczelnych położonych wówczas na działkach o nr. ewidencyjnych [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił udzielenia W. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego. Adresatem kary za istotne odstępstwa od projektu budowlanego nie są też obecni właściciele budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wymierzające W. i B. M. karę za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej nieprawidłowości dokonane podczas realizacji budynku mieszkaniowego, wskazując w uzasadnieniu, że adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest inwestor obiektu budowlanego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.