II SA/Sz 359/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Gminy Świeszyno z dnia 31 października 2013 r. nr XXXIV/306/13 w przedmiocie nadania nazwy ulicy na terenie Gminy Świeszyno I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu A. G. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Świeszyno Nr XXXIV/306/13 z dnia 31 października 2013 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie Gminy. Zgodnie z § 1 ww. uchwały, nadanie nazwy ulicy dotyczyło drogi wewnętrznej, stanowiącej własność osób fizycznych oraz Gminy a konkretnie działek nr [...] oraz [...], obręb ewidencyjny [...], której nadano nazwę [...]. Pismem z dnia 26 stycznia 2014 r., A. G. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały Rady Gminy Świeszyno. Podniósł w uzasadnieniu, że naruszony został art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuzyskanie zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna. Skarżący wskazał, że jako współwłaściciel jednej z działek objętej zaskarżaną uchwałą, nie wyraził zgody na nadanie nazwy ulicy. Przewodniczący Rady Gminy w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, udzielonej pismem z dnia [...] r., poinformował A. G., że radni pozostawili przedmiotowe wezwanie bez odpowiedzi. Skarżący za pośrednictwem organu złożył w dniu [...] r., skargę do Sądu na wskazaną uchwałę Rady Gminy Świeszyno z dnia 31 października 2013 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Jako podstawę wniesienia skargi A. G. powołał art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej uchwale, A. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i z naruszeniem dóbr osobistych. Skarżący podniósł, że jego interes prawny i uprawnienie w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, iż jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...], której bezpośrednio dotyczy uchwała, a nadto współwłaścicielem nieruchomości, bezpośrednio przylegającej do działki objętej uchwałą, która ma bezpośredni wpływ na skarżącego, gdyż zmienia jego dane adresowe. Kwestionowane przez skarżącego jest podjęcie uchwały w sprawie nazwy drogi wewnętrznej, bez wymaganej prawem zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest dana droga wewnętrzna (art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych). W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że sformułowane w niej zarzuty nie mają merytorycznego uzasadnienia, nie doszło wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Według organu, rzeczywistym interesem skarżącego nie jest uchylenie uchwały nadającej nazwę ulicy, przy której on mieszka, a nadanie numeru [...] budynkowi mieszkalnemu, będącemu własnością skarżącego i jego żony. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, podał, że skarżący zaniechał wykazania, na czym miałoby ono polegać. Jak zauważył, powołany przepis stanowi podstawę prawną do działania Rady w przedmiocie podejmowania uchwały w sprawie nadawania nazwy ulicom, będącym drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi. Nie doszło tym samym, w żadnym zakresie, do naruszenia ww. przepisu i organ działał zgodnie ze swoimi kompetencjami. Wypowiadając się co do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, organ wskazał, że jest on również niezasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zostali ustaleni wszyscy właściciele terenów, na których ulica jest zlokalizowana i wyrazili pisemną zgodę zgodnie z wymogami z powołanego przepisu. Nadto argumentował, że to właściciele sami wystąpili z wnioskiem o nadanie nazwy ulicy. Według organu, z załączonych akt wynika, że taką zgodę za skarżącego wyraziła jego żona K. G., z którą nie pozostaje on w konflikcie, nie ma również orzeczonej rozdzielności majątkowej. Przedmiot złożonego wyrażenia zgody nie wykracza – zdaniem organu - w żadnym razie poza zwykły zarząd, zatem uznać należy je za skuteczne. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby mogło dojść do naruszenia przepisu wyżej wymienionego, bowiem Rada Gminy uzyskała pisemną zgodę wszystkich właścicieli terenów, na których znajduje się ulica będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi A. G. objęta jest uchwała Rady Gminy Świeszyno Nr XXXIV/306/13 z dnia 31 października 2013 r. w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie Gminy Świeszyno. W kwestii charakteru prawnego uchwał podejmowanych w wyżej wymienionym przedmiocie nadania nazwy ulicy, wypowiadała się judykatura (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1999 r., sygn. akt II SA 656/99, opubl. w Lex nr 46298, czy wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 879/04, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Ol 176/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1519/10 opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że uchwała podjęta w omawianym przedmiocie stanowi akt prawa miejscowego. Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a.", uchwała w powołanym zaskarżoną uchwałą przedmiocie, podlega kognicji sądu administracyjnego. Tryb kwestionowania uchwały rady gminy reguluje art. 101 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, Nr 594 ze zm.) i zgodnie z jego brzmieniem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy w niniejszej sprawie stwierdzić, że skarżący poprzez wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu [...] r., spełnił ustawowo przewidziany wymóg skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zachowanie trzydziestodniowego terminu do wniesienia tej skargi również nie budzi wątpliwości, skoro organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 27 lutego 2014 r., zaś w dniu 24 marca 2014 r. wpłynęła do organu skarga A. G. na ww. uchwałę w sprawie nadania nazwy ulicy. Mając na uwadze pozostałe przesłanki skutecznego wniesienia skargi, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na rozważenie zasługuje kwestia występowania po stronie skarżącego interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem wystąpienie po stronie skarżącego interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia złożonej do sądu administracyjnego skargi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91 (opubl. we Wspólnota 1992, nr 18, s. 17), interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Można zatem przyjąć, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. W ocenie Sądu, skarżący, jako współwłaściciel jednej z nieruchomości, leżących przy drodze wewnętrznej objętej zaskarżoną uchwałą, ma legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przysługujące mu prawo własności do nieruchomości stanowi o wystąpieniu interesu prawnego, który przedmiotowa uchwała może naruszać. Uchwała ta, jako odnosząca się do nieruchomości objętej współwłasnością przez skarżącego, wpływa na jego sytuację prawną jako współwłaściciela. Przechodząc do oceny prawidłowości podjętej przez Radę Gminy uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie Gminy, należy odnieść się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw dróg wewnętrznych. Jednakże ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 a wprowadza dodatkowy wymóg, zgodnie z którym podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W aktach sprawy brak jest pisemnej zgody skarżącego na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, której jest współwłaścicielem. Zgodę wyraziła małżonka skarżącego, K. G., jako współwłaścicielka nieruchomości. Należy rozważyć, czy brak pisemnej zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, na terenie której znajduje się droga publiczna, stanowi naruszenie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Wskazany przepis stanowiąc o tym, że wymagana jest "pisemna zgody właścicieli terenów" nie opatruje pojęcia "właścicieli" żadnym kwantyfikatorem, takim jak "większość właścicieli terenów", tudzież "połowa właścicieli terenów". Wobec tego, dokonując językowej wykładni omawianego przepisu, można wyinterpretować normę nakazującą radzie gminy uzyskanie pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna, zatem także współwłaścicieli danej nieruchomości. Celem regulacji art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych jest uniknięcie sytuacji, w której nazwa drogi wewnętrznej zostanie nadana wbrew woli właścicieli terenów, na których jest zlokalizowana. Istotne znaczenie ma okoliczność niewyrażenia zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, nie zaś ilość właścicieli, którzy owej zgody nie wyrazili. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zgodę wyraziła małżonka skarżącego, jako współwłaścicielka. Naruszenie prawa podjętą uchwałą jest oczywiste, z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż została podjęta przez Radę Gminy bez uzyskania wymaganej ustawowo, pisemnej zgody wszystkich właścicieli/współwłaścicieli/ nieruchomości, w tym wymaganej zgody A. G. współwłaściciela działki nr [...]. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje argumentacja organu, iż skarżący nie uzasadnił merytorycznie zarzutu naruszenia podjętą uchwałą art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest również podstaw do podzielenia stanowiska organu, że skarżący nie wykazał realności zagrożenia dla jego interesów przez skarżoną uchwałę o nadaniu nazwy ulicy. Istotne jest bowiem to, że zaskarżona uchwała, podjęta bez wymaganej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, objętej jej przedmiotem, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem z art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych. Sprzeczność ta jest oczywista i wynika wprost z treści powołanego przepisu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 maja 2014 r., opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Świeszyno z dnia 31 października 2013 r., nr XXXIV/306/13, o czym orzekł, jak w pkt I wyroku. O wykonalności zaskarżonej uchwały, Sąd orzekł, jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a.