I OSK 3194/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2100/14 w sprawie ze skargi D. S. i E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2100/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. i E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], Prezydent [...] zawiesił - wszczęte na wniosek właścicieli lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie - postępowanie o przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego do w/w nieruchomości, związanych z własnością poszczególnych lokali, w prawo własności. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zawieszenie powyższego postępowania nastąpiło do czasu zakończenia postępowania, prowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1965 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], bowiem – zdaniem [...] – wynik postępowania nadzorczego mógłby mieć wpływ na realizację roszczeń osób trzecich, w osobach właścicieli lokali. Następnie ten sam organ, orzekając na wniosek D. S., jednej z wnioskodawczyń w sprawie o przekształcenie prawa, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, ponieważ – w ocenie Prezydenta [...] - nie ustała przyczyna zawieszenia w/w postępowania. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał m. in., że w dniu 14 września 2009 r. do Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1965 r., co spowodowało wszczęcie w/w postępowania nadzorczego. Natomiast w dniu 6 lipca 2012 r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynęło pismo z Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., z którego wynikało, że powyższe postępowanie nadzorcze nie zostało dotąd zakończone. Prezydent Miasta podkreślił też, że przedmiotowa nieruchomość warszawska, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], była zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym, w którym nie wszystkie lokale zostały sprzedane przez [...] osobom trzecim. W związku z tym, bez rozstrzygnięcia wniosku byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości warszawskiej nie było możliwe rozpoznanie sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługującego - w odpowiednich udziałach - właścicielom wykupionych lokali. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek zażalenia złożonego przez D. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium uznało, że prawidłowo Prezydent [...] zawiesił w tym wypadku postępowanie o przekształcenie prawa - na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zasadna też była odmowa jego podjęcia przed zakończeniem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie oceny legalności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1965 r. Konsekwencją bowiem stwierdzenia nieważności decyzji "dekretowej" może być zakwestionowanie prawidłowości decyzji administracyjnych, orzekających o sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku, a także umów cywilno-prawnych, dotyczących ich nabycia. Stan prawny nieruchomości, której dotyczyły wnioski przekształceniowe, musi być zaś niewątpliwy a do czasu zakończenia powyższego postępowania nadzorczego taki nie jest. Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. skargi wniosły D. S. i E. G. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie: art. 7, 8, 9, 12 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a także art. 3 ust 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (skarga D. S.) oraz art. 7, 97 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 k.p.a. (skarga E.G.). Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wywołane wniesieniem obu w/w skarg. Odpowiadając na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie były one uzasadnione. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania nie było kwestionowane przez strony w administracyjnym toku instancji i stało się ostateczne. W chwili rozpatrywania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, tak przez organ I, jak i II instancji, stan sprawy nie uległ zaś zmianie, albowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia PRN w [...] z dnia [...] maja 1965 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] nie zostało zakończone przez organ nadzoru. Skoro zatem nie ustala przyczyna, która była podstawą zawieszenia postępowania, to – zdaniem Sądu - zasadnie organy stwierdziły, że nie zaszła przesłanka do podjęcia zawieszonego postępowania i prawidłowo - w stanie faktycznym tej sprawy - zastosowały przepis art. 97 § 2 k.p.a. odmawiając podjęcia postępowania. Dopiero zatem gdy przyczyna zawieszenia postępowania ustanie, czyli zakończone zostanie postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej, organ obowiązany będzie podjąć zawieszone postępowanie z urzędu. Sąd, biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w skargach, podkreślił też, że przedmiotem niniejszej sprawy nie było rozstrzyganie o prawidłowości samego zawieszenia postępowania a ponadto zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz naruszenia art. 7, 8, 9 i art. 12 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione, gdyż organy, wydając postanowienia w niniejszej sprawie, prawidłowo ustaliły, iż nie zostało zakończone postępowanie nieważnościowe, prowadzone w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, której dotyczyła sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem dopełniły obowiązku, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Natomiast zasada szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., nie miała prymatu nad zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie zaś na podstawie przepisów prawa oznaczało, że organ obowiązany był uwzględniać w danej sprawie wszystkie przepisy znajdujące w niej zastosowanie, a zatem również przepis art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W świetle zaś treści tego przepisu, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może naruszać praw osób trzecich. Jak nadmienił w tym miejscu Sąd, przepis ten – jak podnosi się w doktrynie - stwarza wiele problemów interpretacyjnych, ponieważ zakłada konieczność rozstrzygnięcia "sporu", czyje prawo do nieruchomości jest skuteczniejsze, ale wprawdzie Sąd przyznał rację skarżącej D. S., że nie było trafne stwierdzenie organu, iż "postępowanie nadzorcze prowadzone przez Ministra podważało decyzje, na mocy których nieruchomość przeszła na własność [...]", jednakże powyższe nie oznaczało, że organ mógł pominąć w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości co do której zgłoszono roszczenia, przepis art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Konsekwencją ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej jest bowiem to, że pozostanie do rozpoznania wniosek, złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Z tego względu były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny jest osobą trzecią - w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości a Sąd nie miał podstaw, aby w niniejszym postępowaniu przesądzać o wyniku takiego ewentualnego postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut nieodniesienia się przez organ w zaskarżonym postanowieniu do art. 156 § 2 k.p.a., albowiem kwestie dotyczące postępowania nieważnościowego, w tym odwracalności bądź nieodwracalności skutków prawnych, nie były przedmiotem niniejszej sprawy. Także skierowanie do użytkowników wieczystych oferty zmiany wysokości opłat za użytkowanie wieczyste bez wzięcia pod uwagę przepisów przewidujących możliwość negocjacji wysokości tych opłat, o czym była mowa w skardze E. G., pozostawało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok całości, D. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przy jego wydaniu przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - przez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie zachodziła i wciąż zachodzi przesłanka zawieszenia w postaci zagadnienia wstępnego, podczas gdy okoliczność, ze względu na którą zawieszono postępowanie w sprawie, została błędnie uznana za takie zagadnienie, - art. 97 § 2 k.p.a. - przez niezastosowanie i niepodjęcie postępowania, pomimo że przesłanka zawieszenia postępowania w sprawie nigdy nie zachodziła, 2) art. 135 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie uchylenia w ramach postępowania postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, pomimo nieistnienia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosiła w szczególności, że skoro w art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustawodawca przyjął, że decyzja przekształceniowa nie narusza praw osób trzecich, to nie można równocześnie twierdzić, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogło by te prawa naruszać. Ponadto, zdaniem skarżącej, art. 97 § 2 k.p.a. uprawnia do podjęcia zawieszonego postępowania, nie tylko w sytuacji, gdy fakt, uznany za podstawę zawieszenia, ustąpi lub przestanie istnieć, lecz także wtedy, gdy w sprawie nigdy nie pojawiła się kwestia wstępna, albo określona okoliczność została już początkowo błędnie uznana za zagadnienie prejudycjalne. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należy uznać za nieusprawiedliwione. Skarżąca – jak twierdziła - oparła zarzuty kasacyjne na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie przez Sąd Wojewódzki uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przy jego wydaniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a. a także zarzucała naruszenie art. 135 p.p.s.a. Zarzut zaś naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opierała na błędnej jego wykładni, a art. 97 § 2 k.p.a. – na niewłaściwym zastosowaniu. W istocie zatem należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, bowiem przepisy art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a. miały w tym przypadku charakter materialnoprawny. Skarga kasacyjna nie była jednak uzasadniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma jedynie charakter wynikowy a zatem zastosowanie tego przepisu jest uzależnione od spełnienia się w sprawie przesłanek w nim zawartych. W rzeczywistości sprowadza się to do określonej oceny prawnej zaskarżonej do sądu decyzji lub postanowienia. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. ma z kolei charakter wyłącznie ustrojowy. Stanowi on, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wydanie zaś zaskarżonego wyroku (orzeczenia merytorycznego) dowodzi, że Sąd wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia a okoliczność, iż wynik tej kontroli nie był dla skarżącej satysfakcjonujący nie może dowodzić, że powyższy przepis został naruszony. Skoro też Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a. Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie była kwestia związana z wnioskiem skarżącej o podjęcie zawieszonego przez Prezydenta [...] postępowania o przekształcenie, związanych z własnością lokali, udziałów w prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] w prawo własności, a które to postępowanie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ zawiesił do czasu zakończenia prowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1965 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, w chwili rozpatrywania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, tak przez organ I, jak i II instancji, stan sprawy nie uległ zmianie a skoro nie zostało zakończone postępowanie przez organ nadzoru - zasadnie organy stwierdziły, że nie zaszła przesłanka uzasadniająca podjęcie zawieszonego postępowania a zatem organy prawidłowo zastosowały przepis art. 97 § 2 k.p.a. odmawiając podjęcia postępowania. Ponadto – zdaniem Sądu I instancji - konsekwencją ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej będzie okoliczność, że pozostanie do rozpoznania wniosek, złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Z tego względu były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny winien być traktowany jako osoba trzecia - w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Poglądy te natomiast kwestionowała skarżąca. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącą, iż w niektórych orzeczeniach, w tym np. w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. (sygn. II OSK 363/10) Naczelny Sąd Administracyjnego wyraził pogląd, że (cyt.): "skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono", ale stanowisko to nie jest poglądem jednolicie przyjmowanym w orzecznictwie. W innych bowiem wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie (vide np. wyroki: z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1704/10, LEX Nr 1149220, z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II FSK 782/12, LEX Nr 1616434 i sygn. akt II FSK 781/12, LEX Nr 1558320). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. O ile bowiem przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, o tyle przesłanką podjęcia zawieszonego na tej podstawie postępowania jest – po myśli art. 97 § 2 k.p.a. – ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. Zarówno przy tym zawieszenie postępowania jak i jego podjęcie a także odmowa podjęcia zawieszonego postępowania następują w drodze wydania przez organ odpowiedniego postanowienia. Na każde z tych postanowień stronie przysługuje prawo wniesienia zażalenia a następnie – na postanowienie wydane w trybie odwoławczym - skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym każde z w/w postanowień jest odrębnym aktem prawnym, wydawanym na podstawie odrębnych przepisów i jest odrębnie zaskarżalnym. Z tego względu stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w którym Sąd ten zwrócił uwagę na fakt, że postanowienie o zawieszeniu postępowania było w analizowane sprawie prawomocne a stan sprawy nie uległ dotąd zmianie a w związku z tym nie zaszła przesłanka umożliwiająca podjęcie zawieszonego postępowania, było – w ocenie składu orzekającego - zasadne. Tym samym pozostałe treści, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie miały w sprawie znaczenia istotnego dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się zatem jedynie marginalnie do części argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może naruszać praw osób trzecich. Przepis art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niewątpliwie dotyczy wprawdzie osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego, ale treść tego przepisu oznacza także, iż osoby, roszczące sobie prawa do danej nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia jej własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie mogą zostać pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się zaś ich przed wydaniem decyzji przekształceniowej i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia, powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia (vide: R. Skwar – Komentarz do art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, System Informacji Prawnej LEX). W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji