I OSK 3212/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 658/14 o odrzuceniu skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 658/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2014 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2014 r.) zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w [...]. Sąd I instancji odrzucił skargę na decyzję z [...] 2014 r. jako niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa). Zaznaczył, że w niniejszej sprawie skarga na decyzję z [...] 2014 r. wydaną w sprawie indywidualnej dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, wniesiona została przez Gminę [...] (dalej Gmina bądź skarżąca), w sytuacji, gdy decyzję w I instancji wydał Wójt Gminy [...]. Wójt nie występował w postępowaniu jako organ reprezentujący Gminę jako stronę tego postępowania, lecz jako organ administracji publicznej wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji (k. 18-19 akt sądowych). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina [...], reprezentowana przez radcę pr. B. R., zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 26 § 1 w zw. z art. i art. 28 § 1 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną [wykładnię], że skarżącej nie przysługuje legitymacja do "wzniesienia" [winno być "wniesienia"] skargi; 2. art. 25 § 1 w zw. z art. 32 i 28 § 1 ppsa w zw. z art. 38 kc przez błędną wykładnię, że Wójt Gminy [...] nie był uprawniony do reprezentowania Gminy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym; 3. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odrzucenia "skargi kasacyjnej" [winno być "skargi"] ze względu na jej niedopuszczalność, podczas gdy skarga ta w pełni jest dopuszczalna i nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające ochronę prawa własności gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym; II. przepisów prawa materialnego: 1. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej Konstytucja) przez nieuwzględnienie z zasady, z gruntu prawa konstytucyjnego, prawnej ochrony własności; 2. art. 45 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez rażące naruszenie niniejszych przepisów szczególnych regulujących aspekt strony w postępowaniu o podział nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenia Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpoznania (k. 26-31 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest to, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły w administracyjnym postępowaniu o podział nieruchomości. Decyzją z [...] 2014 r. Wójt, powołując art. 95 "ust." [winno być "pkt"] 7, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) i art. 104 kpa zatwierdził podział działki oznaczonej nr [...] o pow. 0,0718 ha, stanowiącej własność Gminy [...] (k. 5 akt Wójta). Wójt wydając decyzję nie działa jako organ reprezentujący właściciela (Gminę [...]; art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym – j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z zm., dalej usg), lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium; art. 96 ust. 1 ugn; E. Mzyk w: w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 570-571, uw. 2). Natomiast gmina jako osoba prawna upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich - i wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że wójt reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych obowiązany jest (i uprawniony) do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut naruszenia art. 26 § 1 w zw. z art. 32 i 28 § 1 ppsa należy uznać za zasadny. Również zarzut naruszenia art. 25 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ppsa należy uznać za usprawiedliwiony. Zaskarżone postanowienie nie narusza natomiast art. 38 kc, bowiem kontrolowane postępowanie nie dotyczy zarządu mieniem gminy bądź udziałem gminy w obrocie cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 97 ugn ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek osoby mającej w tym interes prawny (ust. 1) albo z urzędu (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – ust. 3). Z urzędu podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli dana nieruchomość lub jej część jest niezbędna do realizacji celów publicznych albo gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (M. Durzyńska, Podział nieruchomości, LexisNexis 2011 r., s. 86). Jedynym właścicielem działki [...], której dokonano podziału decyzją z [...] 2014 r. jest Gmina [...] i nieruchomość ta nie została oddana w użytkowanie wieczyste; jako zarządcę w ewidencji gruntów ujawniono Szkołę Podstawą w [...] (treść księgi wieczystej nr [...] - k. 3-3b akt Wójta; k. 65-68 akt sądowych; wypis z rejestru gruntów k. 1 akt Wójta). Ewidencyjny podział nieruchomości jest zatwierdzany decyzją, będącą prawnie określonym sposobem władczej wypowiedzi organu administracji w przedmiocie dopuszczalności ewidencyjnego podziału nieruchomości, z którą ustawodawca związał skutek dokonania stosownych zmian w zakresie oznaczenia nowo wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013 r. s. 626 nb 1). Stroną postępowania podziałowego jest zawsze właściciel przedmiotowej nieruchomości (E. Mzyk – op. cit. s. 579, uw. 7; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 602, uw. 11 do art. 97). Postępowanie o podział nieruchomości stanowiącej własność gminy toczy się wyłącznie z udziałem właściciela nieruchomości, z wyłączeniem innych stron (E. Mzyk – op. cit. s. 570, uw. 2), za wyjątkiem sytuacji szczególnych, określonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa, podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego (postanowienie NSA z 13.11.2014 r., I OSK 645/13, cbosa). Fakt wydania przez Wójta w postępowaniu administracyjnym decyzji I instancji nie mógł powodować utraty przez samą gminę indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym (art. 28 kpa; E. Bończak-Kucharczyk – op. cit. s. 602, uw. 11). W doktrynie i orzecznictwie wyrażony jest pogląd, że czynności związanych z podziałem nieruchomości poza właścicielami mogą skutecznie żądać także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, ale pod warunkiem, że wykażą swój interes prawny. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 16.7.2010 r., I OSK 1288/09; 14.9.2010 r. II OSK 1343/09; 14.10.2009 r., I OSK 91/09, cbosa). Z akt sprawy nie wynika, by takie zdarzenie miało miejsce w niniejszej sprawie, a J. W. w piśmie z 24 lutego 2014 r. zatytułowanym "Odwołanie", na taką sytuację się nie powołuje, załączając jedynie Protokół wstępnych uzgodnień w sprawie zbycia nieruchomości z 29 listopada 2013 r.(k. 6 akt SKO i załącznik nr 1; wyrok NSA z 28.1.1997 r., SA/Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180, akceptowany przez E. Mzyka – op. cit. s. 580, uw. 9). Nie ulega wątpliwości, że udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z jego uprawnień do korzystania i rozporządzanie przedmiotem własności przyznanych na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego. W postępowaniu administracyjnym udział ten zapewnia art. 28 kpa, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 33 ppsa (wyrok NSA z 9.11.2011 r., I OSK 1874/10, Lex 1131490). Brak tytułu prawnego do nieruchomości będącej własnością gminy, którą objęto podziałem w postępowaniu wszczętym z urzędu, powoduje, że osoby zainteresowane późniejszym nabyciem tej nieruchomości nie są stronami w rozumieniu art. 28 kpa. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ppsa należy uznać za zasadny, ponieważ Gmina jako jedyny właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi i nie oddanej w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2 ugn) jest stroną w postępowaniu dotyczącym niniejszej nieruchomości i władna jest wywieść skargę na decyzję z [...] 2014 r. (art. 50 § 1 ppsa). Zarzuty naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/ 1471, 2009/114/946), art. 45 usg, są przedwczesne z punktu widzenia kontroli zaskarżonego postanowienia. Mogą być przedmiotem oceny przy merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 ppsa). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. art. 182 § 1 i 3 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.