II SAB/Łd 96/14

Dnia 9 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wykonania ogrodzenia 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia [...], który wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2013 roku – w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. W dniu 2 lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu skarga S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wykonania ogrodzenia stałego. Skarżący sprecyzował, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu nadzoru budowlanego w załatwieniu sprawy o znaku: [...]. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygającego sprawę aktu administracyjnego w zakreślonym przez sąd terminie nadto stwierdzenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Domagał się również wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa, a nadto o poinformowanie w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych rażących uchybieniach organu powiatowego, który w sposób przewlekły i nieskuteczny prowadzi postępowanie od kilku lat, pozostając długimi okresami czasu w całkowitej bezczynności. Na koniec skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu 8 kwietnia 2013 r. złożył do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wniosek, datowany na dzień 19 lutego 2013 r., o wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania ogrodzenia stałego nieruchomości, położonej w B. ul. A 25. W przedmiotowym wniosku wskazał, iż w tym przedmiocie prowadzone już było postępowanie, które dotyczyło legalności przebudowy tego ogrodzenia w 2006 roku. Wówczas organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż inwestor dysponował zgłoszeniem. W dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania, inwestycja była w realizacji i sprawdzeniu podlegała sama legalność prowadzenia tych robót. We wniosku z dnia 19 lutego 2013 r. skarżący określił, iż przedmiotem sprawy jest prawidłowość wybudowania ogrodzenia tj. sprawdzenie czy inwestycja została wybudowana zgodnie ze zgłoszeniem inwestora. Organ po przeprowadzonych oględzinach pozostał, przez kolejne pięć miesięcy w bezczynności, co skutkowało wystąpieniem przez skarżącego do organu wyższego stopnia z zażaleniem. Organ stopnia wojewódzkiego postanowieniem z dnia 17 lutego 2014 r. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 21 marca 2014 r. Organ I instancji nie uczynił nic w sprawie. Zdaniem strony takie działanie ze strony organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego jest działaniem świadomym i celowym, a to z kolei usprawiedliwia sformułowane w skardze wnioski. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego, po wniosku z dnia 8 kwietnia 2013 r. o wszczęcie postępowania w zakresie prawidłowości wykonania ogrodzenia stałego nieruchomości położonej w B. przy ul. A 25 ustalił, iż przedmiotowe roboty polegające na przebudowie ogrodzenia działki nr 454 od strony drogi publicznej ul. A zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 listopada 2004 r. dot. wymiany płotu w ciągu ulicy A, w zakresie rozbiórki dotychczasowego płotu z elementów stalowych i budowy nowego płotu z cegły klinkierowej w połączeniu z elementami z drewna – stal, oraz z dnia 7 czerwca 2005 r. dot. informacji, że w nawiązaniu do zgłoszenia z dnia 23 listopada 2004 r. podczas budowy nowego płotu wykonano dodatkową bramę wjazdową na działce nr 454 oraz oddzielnie furtkę, które zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 17 czerwca 2005 r. Dalej, iż pismem z dnia 2 lipca 2013 r. powiadomił strony o oględzinach, które zaplanowane były na dzień 7 sierpnia 2013 r., jednakże pomimo prawidłowego powiadomienia właścicieli posesji – zwrotne potwierdzenie odbioru z dniem 4 lipca 2013 r., nie udostępnili oni w dniu oględzin przedmiotu postępowania. Wobec powyższego organ wykonał jedynie dokumentację fotograficzną i pomiary, odwzorowane na szkicu graficznym, od strony ulicy A. Organ I instancji przyznał, iż postanowieniem z dnia 17 lutego 2013 r. organ stopnia wojewódzkiego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku S. M. z dnia 19 lutego 2013 r. do dnia 21 marca 2014 r. Niemniej jednak z uwagi na wielość prowadzonych przez inspektorat postępowań wyjaśniających, niewielką kadrę i zmiany organizacyjne postępowania nie zakończył. Reasumując organ podkreślił, iż pismem z dnia 1 lipca 2014 r. zawiadomił skarżącego, iż złożony przez niego w dniu 19 lutego 2013 r. wniosek jest zasadny w zakresie dotyczącym prawidłowości wybudowania ogrodzenia oraz pismem z dnia 1 lipca 2014r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tym zakresie. Na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że od momentu wszczęcia postepowania w sprawie organ nie podejmuje żadnych czynności. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych i złożył zestawienie poniesionych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż strona skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a tym samym wyczerpany został tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu było dopuszczalne. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2259/10, Lex 114577 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 2/12, Lex 1139147). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wyjaśnić, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, iż postępowanie zostało zainicjowane w kwietniu 2013 roku (data wpływu wniosku do organu) i do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej wobec zignorowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 17 lutego 2014 r., który wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku skarżącego do dnia 21 marca 2014 r. Nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu stopnia powiatowego argument, iż organ prowadzi wiele postępowań wyjaśniających przy ograniczonej kadrze i w trakcie zmian organizacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy środków wynikającymi z dużej liczy spraw. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków (por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn.akt IV SAB/Wa 35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r., sygn.akt I SAB/Wa 123/11; WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Łd 29/13 oraz WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Op 57/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności. Stanu tego nie sanuje fakt wydania w dniu 1 lipca 2014 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku S. M. w przedmiocie prawidłowości przebudowy ogrodzenia działki nr 454 od strony ulicy K. w B. Sprawa z wniosku skarżącego z początku 2013 roku nadal nie została załatwiona co do istoty i okoliczności tej organ nie kwestionuje. Z uwagi na powyższe sąd mając na uwadze przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt 2 sentencji wyroku sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. Warto zwrócić uwagę, iż jak oświadczył skarżący na rozprawie, od momentu wszczęcia postępowania w sprawie organ nie podejmuje żadnych czynności, zmierzających do załatwienia sprawy. W zaistniałej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś jej wysokość określając na kwotę 500 zł sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt. 3 wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji. Mając na uwadze wniosek skarżącego o wystąpienie z postanowieniem sygnalizacyjnym wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest obowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W przedmiotowej sprawie sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, wobec wydania postanowienia z dnia 17 lutego 2014 r., którym wyznaczono organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia wniosku skarżącego. d.r.