II OSK 1382/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 861/14 w sprawie ze skargi I. D. i J. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 861/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.D. i J.D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] lipca 2014 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K.W. pozwolenia na wznowienie robot budowalnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Sieradzu, działając na wniosek skarżących z 12 października 2010 r., przeprowadził w dniu 9 listopada 2010 r. oględziny inwestycji dotyczącej budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości L. gmina B., stanowiącej własność K.K. Na tej podstawie organ ustalił, że inwestor dokonał rozbiórki części spornego obiektu (budynku gospodarczego) w oparciu o zgłoszenie złożone w Starostwie Powiatowym w Sieradzu w dniu 19 sierpnia 2010 r., a następnie na podstawie zgłoszenia z dnia 4 października 2010 r. prowadził roboty budowlane polegające na remoncie budynku gospodarczego. W tych okolicznościach faktycznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Sieradzu postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), wstrzymał wykonywanie robót budowlanych w spornym budynku jako istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu z 4 października 2010r. i zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej oraz inwentaryzacji wykonywanych robót budowalnych. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez I.D. i P.D., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 stycznia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wywiódł, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Z protokołu oględzin z 9 listopada 2011 r. wynika, że rozbiórka oraz roboty budowalne dotyczą dwóch różnych budynków, natomiast ze zdjęć przedłożonych przez stronę wnoszącą zażalenie wynika, że na miejscu budynku, który miał być remontowany, powstaje nowy budynek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Sieradzu postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. (nr [...]) ponownie wstrzymał wykonywanie robót przy spornym budynku gospodarczym oraz zobowiązał inwestora do zabezpieczenia obiektu i do przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. W dniu 3 lutego 2012 r. inwestor złożył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie kilkakrotnie usuwał nieprawidłowości i uzupełniał braki. Organ nadzoru budowalnego stwierdził, że K.K. wywiązała się z obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] listopada 2011 r. i w konsekwencji postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r (nr 374/2013) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Sieradzu decyzją z [...] maja 2014 r. (nr [...]), na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w związku z rozbudową spornego budynku gospodarczego, wstrzymanych postanowieniem z 9 listopada 2011 r. I. i J.D. złożyli odwołanie do tej decyzji, w którym zarzucili, ze organ I instancji nie miał podstaw prawnych do przyjęcia, że projekt budowlany spełnia wymaganie o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. Zdaniem strony, organ pominął całkowicie, że dla działki odwołujących się, sąsiadującej z terenem inwestycji (nr ew. [...]) Burmistrz Gminy i Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szamba oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Nie ma więc podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to działka rolna (a nie budowlana) i w związku z tym że nie mają do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności § 12 rozporządzenia. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z [...] lipca 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 i art. 49 prawa budowlanego) i podkreślił, że spełnienie przez inwestora przesłanek (wymagań) legalizacji obiektu wzniesionego (wznoszonego) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (gdy budowa jest w toku) lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku budowy ukończonej). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska odwołujących się, że sporny projekt budowlany i zawarty w nim projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według organu, okoliczność, że dla działki odwołujących się została wydana decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza, iż jest to działka budowlana. Jak wynika z wypisu rejestru gruntów z dnia 3 października 2013 r , działka nr ew. [...] jest działką rolną. W konsekwencji nie można przyjąć, że organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw prawnych do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego, gdyż rozbudowany budynek gospodarczy nie spełnia warunków określonych m. in. w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To rozporządzenie ma bowiem zastosowanie wyłącznie do działek budowlanych, a działka odwołujących się nie spełnia tego kryterium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 861/14 uwzględnił skargę I. i J.D. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji organ budowlany nie miał podstaw prawnych do zatwierdzenia projektu budowalnego dotyczącego przebudowy spornego budynku. Z akt sprawy wynika bowiem, że dokumentacja projektowa była kilkakrotnie pobierana przez inwestora celem dokonywania bliżej nieokreślonych zmian czy uzupełnień, natomiast brak jest rozstrzygnięcia organu nakładającego taki obowiązek. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie można ocenić kiedy i w jakim zakresie projekt był modyfikowany a więc czy inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Sąd dodał, że sporny projekt nie spełnia wymogów § 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto sporny projekt budowalny dotyczy przebudowy obiektu budowalnego, zaś z uzasadnienia decyzji wynika, że organ zakwalifikował prace budowlane jako rozbudowę obiektu budowalnego. Sąd I instancji podzielił pogląd skarżących, że dla spornej inwestycji ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To rozporządzenie (art. 1 ) ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z Prawo budowlane. Przepis ten niewątpliwie zrównuje zakresem pojęciowym działkę budowlaną i działkę przeznaczoną pod zabudowę, choć samo rozporządzenie nie zawiera definicji działki budowlanej. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199), przez działkę budowalną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U z 2014 r., poz. 518 ze zm.) przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zdaniem Sądu, wymienione w tych definicjach elementy kwalifikują lub nie daną nieruchomość jako działkę budowlaną, czego nie dostrzegł organ. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, iż skoro skarżący są właścicielami działki rolnej (sąsiedniej), to nie mają do niej zastosowania warunki techniczne określone w rozporządzeniu, w tym dotyczące odległości (§ 12). Nie budzi wątpliwości, że w ewidencji gruntów działka skarżących nr ewid. [...], oznaczona jest jako rolna. Jednakże w świetle wskazanych wyżej przepisów nie jest to, jak uznał organ, przeszkoda uniemożliwiająca zabudowę działki skarżących, tym bardziej, że legitymują się oni decyzją wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o warunkach zabudowy dla tej działki, o czym informowali organ również w odwołaniu. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji niedostatecznie ustaliły okoliczności faktyczne sprawy i w ten sposób naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd zobowiązał organy do ustalenia zarówno zakresu wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do dokumentacji zgłoszeniowych, jak i należytej analizy dokumentów sprawy, w szczególności projektu budowlanego. K.K. zaskarżyła powyższy wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 861/14 skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 49 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w toku postępowania strona nie może z własnej inicjatywy dokonywać zmian czy uzupełnień gdyż takowe mogą być dokonywane wyłącznie w trybie uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości, a tym samym, że bez postanowienia zobowiązującego do usunięcia nieprawidłowości nie mogła zostać wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na wznowienia robót budowlanych, 2) § 12 ust. 1 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że działka nr [...] spełnia wymogi sąsiedniej działki budowlanej tylko dlatego, że jako działka objęta decyzją o warunkach zabudowy może zostać zabudowana, a tym samym, że rozporządzanie ma zastosowanie w niniejszej sprawie, 3) art. 106 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi mimo nieprzeprowadzenia dowodu uzupełniającego niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodujących nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a którego brak Sąd I instancji ocenił w sposób nieuzasadniony na korzyść skarżących. Na tej podstawie K.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności stwierdziła, że z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nie wynika zakaz dokonywania przez inwestora uzupełnień projektu. Sporny przepis stanowi jedynie o swobodzie organu nadzoru budowlanego w zakresie decydowania kiedy postanowienie, o którym mowa w ust. 3 (wezwanie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) ma być wydane i w jakim terminie inwestor powinien usunąć nieprawidłowości. Ta daleko idąca swoboda wręcz wskazuje na zbędność wydawania postanowienia, jeżeli inwestor z własnej inicjatywy (czy to na skutek powziętych zastrzeżeń organu, czy też na skutek autorefleksji) dokonał usunięcia nieprawidłowości. Tym bardziej stanowisko takie jest uzasadnione, że w zakresie projektu budowlanego obowiązek modyfikacji nie jest faktycznie wykonywany przez samego inwestora lecz przez projektanta. Wobec powyższego zasadne jest twierdzenie, że na skutek modyfikacji projektu budowlanego dokonanych z inicjatywy samego inwestora i pomimo braku uprzedniego postanowienia nakładającego obowiązek takich modyfikacji, projekt stał się kompletny i jako taki uzasadnia dokonaną legalizację. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że działka sąsiadująca z terenem inwestycji jest działką budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1145/10 stwierdził, że ocena tego, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną jest kwestią ustaleń faktycznych, a rozporządzanie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji graniczenia z działką budowlaną. Orzeczenie to stanowiło wytyczne do orzekania przez wojewódzkie sądy administracyjne, które w sytuacji gdy działka nie jest faktycznie budowlaną orzekają o braku możliwości stosowania niniejszego rozporządzenia. Działka nr [...] nie jest działką budowlaną tylko dlatego, że wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy, czyli tylko dlatego, że do zabudowy się nadaje. Taki sposób rozumowania w ogromnej większości nie różnicowałby działek na budowlane i pozostałe. Jak to wynika choćby z przytoczonego orzecznictwa zasadnicze znaczenie ma faktyczny sposób korzystania z działki. Działka jest wykorzystywana po dzień dzisiejszy na cele wyłącznie rolnicze. Jest to okoliczność niesporna. Pomimo uzyskania warunków zabudowy działki nr [...] jej właściciele w najmniejszym stopniu nie zmienili jej przeznaczenia. Potwierdza to także swymi zapisami ewidencja gruntów, która przecież jest odzwierciedleniem stanu faktycznego a nie prawnego. Rolniczy charakter działki nr [...] jest faktem. Ustalenia w tym zakresie nie budzą wątpliwości i jej właściciele nigdy nie twierdzili inaczej. Przyjęcie, że fakt możliwości dokonania zabudowy działki odbiera jej rolniczy charakter powodowałby, że rolnicy posiadający decyzję o warunkach zabudowy skutecznie blokowaliby zamierzenia inwestycyjne. Takie działanie można wręcz ocenić jako mające na celu obejście prawa. I. i J.D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 49 ust. 1,3 i 4 ustawy - Prawo budowlane, uzasadniając to bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd, że w toku postępowania legalizacyjnego inwestor nie może z własnej inicjatywy korygować projektu budowalnego, a może to uczynić tylko w związku z postanowieniem o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że uzasadnienie tego zarzutu nie koresponduje z treścią tych wszystkich przepisów i ze stanowiskiem Sądu. Sąd zakwestionował bowiem jedynie wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowieniu robót w sytuacji, gdy po wydaniu postanowienia o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym inwestor na własną rękę wprowadzał do niego bliżej nieokreślone zmiany, nie dające się skonfrontować z treścią nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W postanowieniu o którym mowa w art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ budowlany wskazuje na konkretne rozwiązania projektu budowalnego, które jego zdaniem nie są np. zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym dla oceny, czy inwestor prawidłowo wykonał obowiązki nałożone na niego w tym postanowieniu, wymagane jest skonfrontowanie ostatecznego projektu z treścią tego postanowienia. Wobec braku kompletnej dokumentacji projektowej uzasadnione było nakazanie przeprowadzenia takiej oceny przez organ w powtórnym postępowaniu przed organami budowlanymi. Uzupełnienie dokumentacji pozwalającej na przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie nie należy do Sądu i nie jest dopuszczalne w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego nieprawidłową wykładnię. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że sporny obiekt budowalny musi być usytuowany w sposób w nim określony, a więc w określonej odległości od granicy z działką I. i J.D., ponieważ ich działka sąsiednia nie jest działką budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że o charakterze działki - budowlana, czy rolna, nie przesądza aktualny, rzeczywisty sposób jej wykorzystania, lecz także jej budowlane lub niebudowlane przeznaczenie. Nie ulega wątpliwości, że działka I. i J.D aczkolwiek rolna, ma przeznaczenie budowlane, o czym świadczy istniejąca, ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy tej nieruchomości. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego przepisu działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W tej sytuacji nie ma żadnych powodów, aby przyjąć, że działka I.D. i W.D., nie jest działką budowalną. Jak już powiedziano, decyzja o warunkach zabudowy przesądza o tym, że dana działka spełnia wszystkie warunki pozwalające na jej zabudowę (art. 61 ustawy), a więc może być zabudowa zgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę powołała się na orzecznictwo, z którego wynika, że ocenia tego, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną jest kwestią ustaleń faktycznych (wyrok NSA z 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1145/10, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie:nsa.gov.pl/orzecznoctwo). Zarzut ten opiera się na nieporozumieniu. Tę wypowiedź sądu należy rozumieć w ten sposób, że kwestia ustaleń co do charakteru działki (budowlana czy rolna) należy do sfery ustaleń faktycznych sądu. Nie chodzi tu natomiast o to, że o charakterze działki decyduje rzeczywisty, faktyczny sposób jej wykorzystywania. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.