VII SA/Wa 741/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]po rozpatrzeniu odwołania P. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], nakładającej na P. D. jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...]we [...] — w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Od decyzji tej odwołanie wniósł P. D. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał treść art. 105 § 1 kpa, i stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstaw prawnych do rozpoznawania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty - pozytywne czy też negatywne. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy m.in. sytuacja, w której dana sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 102/12). Organ wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek P. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia 1 Sygn. akt VII SA/Wa 741/14 października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W dniu 5 listopada 2013 r. do organu wojewódzkiego wpłynęło, złożone w ustawowym terminie, odwołanie P. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ wojewódzki stwierdził, że tryb odwoławczy ma w przepisach kpa pierwszeństwo przed trybem nadzoru jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Wobec powyższego, w związku ze zbiegiem dwóch trybów administracyjnych w trakcie prowadzonego postępowania: odwoławczego i nieważnościowego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie określającym termin, i ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 kwietnia 2014 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie, organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]podjął zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. a decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], umorzył prowadzone postępowanie wskazując, że "w kwestii zgodności z prawem ww. decyzji PINB, a zatem i obarczenia jej wadami wymienionymi przez ustawodawcę, w art. 156 § 1 K.p.a., (...) organ wypowiedział się już (...) ostateczną decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., podjętą w trybie odwoławczym. Ponowne rozstrzyganie przez (...) organ co do poprawności decyzji PINB nr [...]z dnia [...] lipca 2013 r., jest niedopuszczalne". Organ stwierdził, że stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, przy czym pierwszeństwo należy przypisać postępowaniu zwykłemu, bowiem postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. W postępowaniu odwoławczym organ administracji ma szersze uprawnienia od organu działającego w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym. Wniesienie zatem odwołania rodzi obowiązek rozpoznania tego środka, jednak do czasu formalnego zakończenia postępowania odwoławczego nie może być prowadzone postępowanie w sprawie Sygn. akt VII SA/Wa 741/14 stwierdzenia nieważności. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym chroni interesy strony korzystającej ze środka prawnego, jakim jest odwołanie, w znacznie szerszym zakresie od wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, chociażby z tego względu, iż organ odwoławczy ma obowiązek sprawę rozpoznać w jej całokształcie, zaś organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym bada wyłącznie, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 533/05). Organ wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. II OSK 903/06 stwierdził, że gdy odwołanie złożono w warunkach jego dopuszczalności, musi być rozpoznane w pierwszej kolejności. W postępowaniu odwoławczym są brane pod uwagę przez organ wszelkie ewentualne wady postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też błędy dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym także i takie, które odpowiadają przesłankom z art. 156 § 1 kpa. Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym i zakończeniu jej wydaniem decyzji, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji staje się bezprzedmiotowy, a możliwe jest jedynie domaganie się przez stronę wszczęcia postępowania nieważnościowego odnoszącego się do decyzji organu drugiej instancji. Zdaniem organu, działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prawidłowe, dlatego też należało utrzymać w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ zauważył również, że orzecznictwo sądowo-administracyjne dopuszcza możliwość wyboru przez stronę czy decyzja ma być weryfikowana w trybie zwykłym czy tez nadzwyczajnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. II GSK 290/06), ale tylko w przypadku kiedy strona wyraźnie opowiada się za wyborem trybu nadzwyczajnego kosztem odwoławczego. Organ stwierdził również, że odwołanie złożone przez P.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], nie wskazywało, aby zamiarem skarżącego była rezygnacja z trybu odwoławczego na rzecz złożonego wcześniej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, że poza przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego pozostaje kwestia prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Sygn. akt VII SA/Wa 741/14 [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]i [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Zawarte w rozpatrywanym odwołaniu żądanie stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć zostanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrzone w postępowaniu oznaczonym znakiem: [...], wszczętym na wniosek P. D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. D.; zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 105 § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoznanie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...], podczas gdy takie stanowisko prowadzi do usankcjonowania zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. bezpodstawnego przedłużania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w rezultacie umorzenia przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2013 r., wydanej z oczywistym i rażącym naruszeniem art. 24 kpa, które to postępowanie zmierzało do najszybszego i najprostszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...]; 2) art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 12 kpa w zw. z art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa, zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na dokonaniu błędnych, nielogicznych i całkowicie oderwanych od rzeczywistości ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...], a także objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...], decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sygn. akt VII SA/Wa 741/14 Budowlanego nr [...], w których organy administracji, niezależnie od niezakończenia prac w obrębie inwestycji, przedwcześnie i bezpodstawnie stwierdziły, że skarżący jako inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, bez wymaganej prawem zmiany tej decyzji w zakresie wyglądu zewnętrznego budynku, jak i w zakresie liczby kondygnacji, podczas gdy okoliczność ta nie ma nic wspólnego z rzeczywistością, albowiem tak wystrój elewacji budynku we [...] przy ul. [...], jak i pięć kondygnacji w tym budynku, odpowiadają warunkom określonym w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta [...]nr [...], nadto w dalszym ciągu realizowane są prace w ramach tej inwestycji, a organ administracji całkowicie powstrzymały się od samodzielnych ustaleń faktycznych w tym zakresie; 3) wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady wysłuchania stron postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej decyzji nr [...]w rezultacie bezpodstawnego pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w nim dowodów; 4) wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 kpa zasady szybkości i prostoty postępowania w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 36 kpa, poprzez usankcjonowanie zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. bezpodstawnego przedłużania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w rezultacie umorzenia przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2013 r., wydanej z oczywistym i rażącym naruszeniem art. 24 kpa, które to postępowanie zmierza do najszybszego i najprostszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...]; 5) art. 97 §1 pkt 4 kpa i art. 105 § 1 kpa w zw. z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na usankcjonowaniu zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. uchylenia się przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego od merytorycznego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2013 r., z uwagi na rozpoznanie Sygn. akt VII SA/Wa 741/14 odwołania od tej decyzji, podczas gdy w ocenie skarżącego decyzja nr [...]z dnia [...] lipca 2013 r. jest dotknięta rażącym naruszeniem powołanych przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stąd winna zostać niezwłocznie wyeliminowana z obrotu prawnego w pierwszej kolejności na skutek rozpoznania wniosku o stwierdzenie jej nieważności, złożonego ponad trzy miesiące przed odwołaniem - - wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia [...]lutego 2014 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], nakładającej na P. D. jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...]we [...] — w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na Sygn. akt VII SA/Wa 741/14 uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 1. Jak wynika z akt sprawy, organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W dniu 5 sierpnia 2013 r. wpłynął wniosek P.D. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., natomiast w dniu 5 listopada 2013 r. wpłynęło w terminie odwołanie P. D. od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Zgodnie z zasadą, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem nadzwyczajnym, organ zawiesił postępowanie nieważnościowe i rozpoznał odwołanie, a następnie podjął postępowanie nieważnościowe i umorzył je. Wskazał, że o przesłankach z art. 156 kpa wypowiedział się w postępowaniu odwoławczym, i dlatego postępowanie nieważnościowe zostało umorzone. 2. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie wystąpił zbieg dwóch trybów postępowania przewidzianych w przepisach kpa - postępowania odwoławczego i postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Nie budzi wątpliwości, że postępowania te nie mogą się toczyć równocześnie (równolegle). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lipca 1998 r. III SA 642/97 stwierdził, i niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa (LEX nr 35491). 3. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno przez organ pierwszej instancji jak również przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy Sygn. akt VII SA/Wa 741/14 administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza stronie szerokie możliwości obrony interesu prawnego, dlatego też postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego (tamże, s. 82). Słusznie organ wskazał, że orzecznictwo sądowo-administracyjne dopuszcza możliwość wyboru przez stronę, czy decyzja ma być weryfikowana w trybie zwykłym czy też nadzwyczajnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. II GSK 290/06), jednakże tylko w przypadku, gdy strona wyraźnie opowiada się za wyborem trybu nadzwyczajnego kosztem odwoławczego. W niniejszej sprawie odwołanie złożone przez P. D. od decyzji organu pierwszej instancji nie wskazywało, jak słusznie zauważył organ, że zamiarem odwołującego się P. D. była rezygnacja z trybu odwoławczego na rzecz złożonego wcześniej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, dopuszczalnego co do zasady. Dlatego też postępowanie odwoławcze miało pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym postępowania. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.