II OSK 668/13

Dnia 18 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 941/12 w sprawie ze skargi Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., II SA/Sz 941/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) w Szczecinie z [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Powiecie Grodzkim Szczecin z [...] maja 2012 r., nr [...], w pkt II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin, po stwierdzeniu, że parking na 13 samochodów osobowych przy ul. [...][...],[...],[...] w Szczecinie jest użytkowany z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb), wydał postanowienie w dniu [...] maja 2012 r., nr [...], nakładając na Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego - karę w wysokości 40.000 złotych, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Na postanowienie organu I instancji zażalenie złożył Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wnosząc o uchylenie postanowienia oraz o wstrzymanie jego wykonania. Rozpoznając to zażalenie ZWINB w Szczecinie postanowieniem z [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej postanowienia organu wyższego stopnia powołano się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) oraz art. 57 ust. 7, 59f ust. 1-3, 59g ust. 1-3, 83 ust. 2 uPb. Organ zażaleniowy stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest zasadne i zgodne z prawem, a organ I instancji zgodnie z procedurą zawiadomił pisemnie o wszczęciu w tej sprawie odrębnego postępowania. Wprawdzie przed wydaniem postanowienia nie zawiadomiono strony o możliwościach wynikających z przepisów art. 10 K.p.a., jednakże obowiązek ten został dopełniony w postępowaniu przed organem II instancji. Nadto inwestor uczestniczył w kontroli obowiązkowej obiektu, podczas której stwierdzono fakt użytkowania obiektu z naruszeniem obowiązujących przepisów, a zebrany materiał dowodowy świadczy o użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na postanowienie ZWINB w Szczecinie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wniósł do WSA w Szczecinie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze uPb poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "przystąpienie do użytkowania budynku" może nastąpić wbrew woli inwestora, bez jego zgody i wiedzy, w wyniku bezprawnego działania nie samego inwestora, a osób trzecich, podczas gdy "przystąpienie do użytkowania", jest świadomym, kierunkowym działaniem wyłącznie inwestora, zmierzającym bezpośrednio do rozpoczęcia korzystania z danego obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem, - art. 57 ust. 7 zdanie drugie uPb poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, stanowi w istocie stosowanie tych przepisów "wprost", podczas gdy organ obowiązany był do uwzględnienia różnic pomiędzy tymi regulacjami, a w konsekwencji zastosować karę jedynie do części obiektu budowlanego, to jest do 6/13 części całego obiektu budowlanego, które to uchybienie miało wpływ na wysokość wymierzonej kary. Zaskarżając ww. postanowienie wniósł o jego uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę ZWINB w Szczecinie wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Szczecinie stwierdził, że niedopuszczalne było przyjęcie przez organ nadzoru, że okoliczność ustalenia czy to inwestor dopuścił się naruszenia art. 55 uPb, pozostaje bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Ustalenia wymagało, czy do użytkowania parkingu doszło na skutek zaniechań wykonania odpowiednich oznaczeń lub zabezpieczeń przez inwestora. Przywołano wykładnię art. 57 ust. 7 uPb prezentowaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., P 19/06 w aspekcie istoty kary administracyjnej. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, w której dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci kary administracyjnej a zachowania, którym nie można przypisać naruszenia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 207 r., II OSK 1183/08). W świetle argumentacji inwestora obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było dokonanie oceny, czy inwestor faktycznie uczynił wszystko, aby nie dopuścić do nielegalnego użytkowania parkingu, organ nadzoru budowlanego mógł także wezwać do uzupełnienia dowodów, w szczególności świadków. W ocenie sądu I instancji zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonego przez stronę, narusza przepisy art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że niewyjaśnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego nie pozwala na stwierdzenie czy norma materialnego prawa administracyjnego została prawidłowo zastosowana, a zatem uznać należy, że również doszło do jej naruszenia. W przedmiotowej sprawie jest to przepis art. 57 ust. 7 uPb. W skardze kasacyjnej ZWINB w Szczecinie zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa) wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej: art. 7, 77, 78 i 80 K.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wadliwie sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego zaniechały zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz nie wyjaśniły wszystkich istotnych elementów w sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 uPb, w konsekwencji której sąd wojewódzki przyjął, że tylko w przypadku przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 uPb zachodzi konieczność wymierzenia kary oraz uznał, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły istotnych elementów w sprawie odnośnie tego, czy nie ma podstaw do stwierdzenia czy norma art. 57 ust. 7 uPb została prawidłowo zastosowana. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom sądu I instancji po ustaleniu, że inwestor naruszył art. 54 i art. 55 uPb, prawidłowo i zasadnie zastosowano normę art. 57 ust. 7 uPb. Tym samym słuszny jest zarzut, że uchybienie przez sąd I instancji powyższym przepisom jest w pełni oczywiste. Niesporne było, że obiekt parkingu został wybudowany zgodnie z projektem. Niesporne jest także, iż w toku kontroli obowiązkowej obiektu w obecności przedstawiciela inwestora stwierdzono, że na parkingu zaparkowanych jest 6 samochodów, których numery rejestracyjne zostały wpisane do protokołu. Nie mają znaczenia zapewnienia inwestora, że na dwa dni przez terminem kontroli podjęto starania w celu wydzielenia parkingu i zabezpieczenia go przed dostępem osób postronnych. Protokół z kontroli, w którym stwierdzono użytkowanie obiektu parkingu został podpisany bez zastrzeżeń, w trakcie kontroli nie dostrzeżono zabezpieczeń i wygrodzenia parkingu. Dowodzić tego ma także sporządzona dokumentacja fotograficzna. Do użytkowania parkingu doszło zatem wskutek niezapewnienia przez inwestora właściwego dozoru nad obiektem. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu gdyby były uprzednio tablice o zakazie użytkowania, to do użytkowania obiektu by nie doszło, a nawet gdyby osoby trzecie to zlekceważyły to należało przy pomocy służb porządkowych zapewnić stan, w którym parking nie byłby użytkowany. Ponadto termin kontroli został przesunięty na wniosek inwestora, który ograniczył się do oceny stanu obiektu (jego nieużytkowania) na dzień 16 maja 2012 r. Brak wiedzy i zgody inwestora na użytkowanie obiektu nie ma znaczenia w sprawie. Inwestor nie skorzystał z możliwości przedstawienia dodatkowych dowodów. Inicjatywa w wykazaniu, że przystąpiono do użytkowania parkingu leży po stronie inwestora, a nie organu nadzoru budowlanego, co potwierdzać ma judykatura (wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r., II OSK 1862/10). Sąd I instancji nie uwzględnił zatem wszystkich dowodów, co wpłynąć miało na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Błędna ma być także zaprezentowana w wyroku wykładnia art. 57 ust. 7 uPb, skoro błędnie przyjęto, że to organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wykazać inwestorowi zaniedbania w zabezpieczeniu obiektu przed jego użytkowaniem i na tę okoliczność winien domagać się od inwestora przedstawienia dowodów, a w szczególności wezwać świadków. To stanowisko ma być sprzeczne z "zasadą art. 57 ust. 7 uPb", dodatkowo zasada domniemania niewinności jest tu całkowicie odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty tak naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, w ocenie orzekającego Sądu rozpoznać należy je łącznie, albowiem wiążą się one w jeden, zasadniczy do rozstrzygnięcia problem. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela ocenę stanu faktycznego sprawy oraz dokonaną w niej przez WSA w Szczecinie wykładnię przepisów prawa materialnego, jak i ocenę naruszeń przepisów procesowych, których dopuściły się orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Istota tej sprawy sprowadzała się do prawidłowego zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 zd. 1 uPb, wedle którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierzę karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem sądu wojewódzkiego konieczną przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że to inwestor naruszył cyt. przepisy uPb. W konsekwencji uznano, że obowiązkiem organów jest zbadanie, czy do użytkowania obiektu parkingu poprzez ustawienie kilku samochodów, nie doszło wskutek samowoli i wbrew woli inwestora. Pogląd ten zwalcza skarżący kasacyjnie ZWINB w Szczecinie. Organ wywodzi, że w takiej sytuacji to nie na nim spoczywa obowiązek wykazania inwestorowi zaniedbania w zabezpieczeniu obiektu przed jego użytkowaniem, w swej argumentacji przywołano fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r. P 19/06 w części odnoszącej się do pozycji organu nadzoru budowlanego, jako strażnika ochrony doniosłych dóbr. Sąd wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 57 ust. 7 uPb eksponując, że zastosowanie wskazanych w nim konsekwencji polegających na wymierzeniu kary pieniężnej inwestorowi, uzależnione jest od uprzedniego ustalenia, że to inwestor dopuścił się naruszeń przepisów prawa, wskazanych w dyspozycji art. 54 i 55 uPb. Przyjąć należy, że w pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi o każde nielegalne użytkowanie, ale tylko o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z przepisów art. 54 i 55. Wedle art. 57 ust. 7 uPb "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Trybunał Konstytucyjny (TK) badając konstytucyjność tego uregulowania wskazywał, że ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok z 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK 2009, nr 5/A, poz. 64). TK stwierdził ponadto, że tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, powinien się również znaleźć przepis określający konsekwencje niedopełnienia obowiązku, ponieważ brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnienie obowiązku nagminne. Przyznając też, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, TK jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (wyrok z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK 2007, nr 1/A, poz. 2). Z materiału aktowego wynika jednoznacznie, co nie jest zresztą przez skarżący kasacyjnie ZWINB w Szczecinie negowane, że inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, uzgodniono także datę kontroli przez organ I instancji. Niesporne także jest, że w dniu tej kontroli parking był użytkowany poprzez zaparkowanie na nim kilku samochodów. Niesporne jest także, że inwestor w postępowaniu przed organem I instancji, jak i zażaleniu oraz w skardze podnosił, że dołożył należytych starań, aby nie doszło do zaużytkowania terenu parkingu, nie miał zaś faktycznie możliwości oddziaływania na postępowanie tych kierowców pojazdów, które zostały uwidocznione w dniu kontroli. Zasadnie przeto sąd a quo uznał, że konieczne było ustalenie czy inwestor dopuścił się naruszenia przepisów uPb poprzez ocenę zebranych w sprawie dowodów, nadto w razie wątpliwości przeprowadzenie innych środków dowodowych, chociażby ze świadków. Organ I instancji nie prowadził, poza dowodem z protokołu kontroli obiektu parkingu, postępowania, w którym wyjaśniono by, czy do użytkowania obiektu doszło na skutek działań podjętych samowolnie i wbrew woli inwestora. Takiego postępowania nie podjął również organ II instancji, przyjmując przy tym w skardze kasacyjnej, że nie ma to żadnego znaczenia w sprawie. Zarzutu takiego nie podziela Sąd orzekający w sprawie. Z mocy art. 7 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej w toku postępowania, "działając z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", nadto "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), ocena czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona odbywa się na podstawie całokształtu materiału dowodowego (por. art. 80 K.p.a.). Zasadnie sąd I instancji wskazywał, że inwestor konsekwentnie w postępowaniu utrzymywał, że do użytkowania doszło wbrew jego woli i czynnościom podjętym w celu zabezpieczenia obiektu przed samowolnym przystąpieniem do jego użytkowania. Rzeczą tedy organu I instancji było zweryfikowanie tych twierdzeń w drodze dowodowej, posiadał wszak ten organ numery rejestracyjne pojazdów, których dysponenci zaparkowali na terenie parkingu w dniu przeprowadzania kontroli tego obiektu i mógł, jak to wskazał sąd wojewódzki, chociażby w drodze przesłuchania świadków, wszechstronnie ocenić wiarygodność wyjaśnień inwestora. Brak wyświetlenia tej kwestii, w aspekcie następczo nałożonej kary na inwestora, istotnie mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że kłóci się z ratio legis wprowadzenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 uPb ukaranie inwestora w sytuacji, gdy inwestor w sytuacjach szczególnych, przez siebie niezawinionych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew jego woli. Inaczej należy oceniać sytuację, gdy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot, np. użytkownik obiektu, przystąpił do nielegalnego użytkowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1168/09, LEX nr 589032, oraz z 26 stycznia 2011 r., II OSK 156/10, LEX nr 952962). Zwraca się ponadto uwagę, że znaczna surowość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Postępowanie wyjaśniające (dowodowe), powinno się zatem odbywać z maksymalnym zachowaniem praw strony w tym postępowaniu, w celu umożliwienia jej udziału w każdej czynności oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2010 r., II OSK 499/09, LEX nr 597645 oraz z 29 lutego 2012 r., II OSK 2411/10, LEX nr 1424314). Niesporne jest, że organ I instancji uchybił obowiązkowi z art. 10 § 1 K.p.a., w realiach sprawy nie można podzielić twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Nie tyle jednak uchybienie cyt. przepisu ma znaczenie dla oceny trafności podniesionych zarzutów kasacyjnych, ile właściwe zrozumienie obowiązków orzekających w sprawie organów w aspekcie treści art. 9 K.p.a. Cyt. przepis stanowi wszak, że "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Skoro organ nadzoru budowlanego miał świadomość daleko idących skutków w przypadku ziszczenia się dyspozycji art. 57 ust. 7 uPb (nałożenia kilkudziesięciotysięcznej kary pieniężnej), to winien uprzedzić inwestora o tym, nadto poszukiwać środków dowodowych, które pozwoliłyby mu zweryfikować twierdzenia strony odnośnie okoliczności, w jakich doszło do użytkowania parkingu. Nie do zaaprobowania jest takie działanie organu nadzoru budowlanego II instancji, który z łatwością przechodzi do porządku nad naruszeniem przez organ I instancji swych obowiązków procesowych, jednocześnie stosuje z całą bezwzględnością sankcyjne przepisy wobec strony, nie weryfikując tych okoliczności, które mają istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Nie zasługują przeto na uwzględnienie te wywody zawarte w skardze kasacyjnej, gdzie ZWINB w Szczecinie wskazuje, iż "gdyby były tablice zakazujące parkowania – do użytkowania obiektu by nie doszło", nadto wskazujące na możliwość posłużenia się przez inwestora pomocą ze strony służb porządkowych. Mają one wszak charakter przypuszczeń, na tych zaś nie można opierać się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Sąd orzekający w tej sprawie podziela ponadto stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2009 r., II OSK 1183/08 (LEX nr 555763) przywołane przez sąd I instancji, wedle którego nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której niejako z automatyzmu, co sugeruje skarga kasacyjna, dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci kary administracyjnej za zachowania (w tym przypadku nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego), którym nie można, oczywiście bez stosownego wyjaśnienia, przypisać naruszenia prawa. Skoro zatem orzekające w sprawie organy nie podjęły dostatecznych czynności dowodowych, które pozwoliłyby z przekonaniem stwierdzić, że uzasadnione było zastosowanie w sprawie przepisu art. 57 ust. 7 uPb, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w niej wskazanych nie są zasadne, a stanowisko sądu wojewódzkiego prawidłowe. Z tych względów i na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.