II SA/Ol 829/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 17 czerwca utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta O. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, którą odmówiono przyznania A.C. świadczenie w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka Z.O. Decyzja wydana została na podstawie art. 15 lit. "b" ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013 roku poz. 267). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: w dniu 31 marca 2014 roku A.C. złożyła wniosek w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Olsztynie o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - "[...]".Organ I instancji decyzją z dnia 7 maja 2014 roku ("[...]") odmówił przyznania wnioskodawczyni tej zapomogi a powodem odmowy było pozostawanie matki dziecka pod opieką lekarską dopiero od 16 tygodnia ciąży zamiast nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15 lit. "b" ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Od tej decyzji wnioskodawczyni odwołała się w ustawowym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Podała, że do lipca 2013 r. regularnie miesiączkowała i nie miała żadnych objawów, które mogłyby świadczyć o ciąży. Przedmiotowa ciąża przebiegała zupełnie inaczej niż poprzednie. Gdy w sierpniu 2014 roku miesiączka się nie pojawiła, odwołująca zarejestrowała się na wizytę lekarską, która została wyznaczona na 10 września 2013 roku. Kartę ciąży lekarz założył na kolejnej wizycie 24 września 2013 roku. Odwołująca dodała, że nie można przyjąć, że każde zgłoszenie do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży, wyłącza możliwość uzyskania przedmiotowego dodatku a organ nie zbadał wszechstronnie niniejszej sprawy i pobieżnie przeanalizował jej stan faktyczny bez uwzględnienia jednostkowej sytuacji strony. Oceniając powyższy stan faktyczny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podkreśliło, że warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie przedmiotowej zapomogi, zostały precyzyjnie i wiążąco określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie pozostawiono więc miejsca na tzw. "uznanie administracyjne". Odwołująca dysponuje zaświadczeniem lekarskim z dnia 1 kwietnia 2014 roku potwierdzającym, iż była pod opieką lekarską dopiero od 16 tygodnia ciąży. Organ zwrócił uwagę na fakt, że zamiarem ustawodawcy było zachęcenie kobiet w ciąży, zainteresowanych uzyskaniem wskazanego dodatku, do jak najwcześniejszego zapewnienia odpowiedniej opieki lekarskiej swoim poczętym dzieciom. Natomiast przyczyny, dla których kobieta w ciąży nie pozostaje pod opieką medyczną w tym okresie, lecz dopiero w okresie późniejszym - nie mają żadnego znaczenia w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 15 lit. "b" ust. 5 ustawy jest bowiem jednoznaczny i nie przewiduje żadnego badania oraz ustalania przyczyn, które spowodowały niedotrzymanie tego terminu. Organ zwrócił też uwagę na to, że A.C. była w czwartej ciąży, co winno skutkować jej większym, a nie mniejszym doświadczeniem, w rozpoznawaniu stanu brzemienności. Dodał, że strona nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego, iż podjęła próbę rejestracji u lekarza do 10 tygodnia ciąży. Co więcej, sama oświadczyła, że "na pierwszą wizytę lekarską rejestrowałam się w 11 tygodniu ciąży" (oświadczenie z dnia 6 maja 2014 roku). Z akt sprawy również wynika, że początek jej ciąży przebiegał prawidłowo, o czym świadczy wynik badania USG z dnia 10 września 2013 roku w którym wskazano "płód żywy pojedynczy w płożeniu poprzecznym. Biometria 16 tyg. 2 dni". Z tych względów, w ocenie Kolegium, nie można wskazać, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy odwołującej, nie dochowała ona określonego przepisem art. 15 lit. "b" ust. 5 ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Organ zaznaczył, że nie można na zasadach współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2008r., sygn. akt II OSK 113/07; z dnia 18 maja 2011 roku, sygn. akt I OSK 124/11). W skardze na powyższą decyzję A.C. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że nie podejrzewała, że może być w ciąży. Do lipca 2013 r. regularnie miesiączkowała i nie miała żadnych objawów, które mogłyby świadczyć o ciąży. Istotny jest również fakt, iż była to czwarta ciąża a poprzednie przebiegały inaczej. Z tego względu nie zgodziła się z argumentami podnoszonymi w uzasadnieniu decyzji SKO, że powinna mieć większe doświadczenie w rozpoznawaniu stanu brzemienności. Podała, że nie odczuwała objawów, które występowały w poprzednich ciążach. Gdy w sierpniu 2014 r. miesiączka się nie pojawił zarejestrowała się na wizytę lekarską, która wyznaczona została na 10 września 2013 r. Kartę ciąży lekarz założył na kolejnej wizycie 24 września 2013 r. Bardzo istotny jest – zdaniem A.C. - fakt, iż nawet lekarze mieli kłopoty z określeniem tygodnia ciąży. W dniu 24 listopada 2014 r. stwierdzono 27 tydzień ciąży. Trzy tygodnie później w dniach od 16 do 18 grudnia 2014 r. 28 tydzień ciąży. Również lekarz prowadzący kartę ciąży podczas wizyty w dniu 12 lutego 2014 r. wpisał 38 tydzień ciąży jednakże przy liczbie tej postawił znak zapytania. Zdaniem skarżącej ma to istotne znaczenie dla niniejszej sprawy i powinno zostać uwzględnione w postępowaniu przed organem. Skarżąca powołała się też na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży, wyłącza możliwość uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka. Przyczyną usprawiedliwiającą opóźnienie w zgłoszeniu się do lekarza są przyczyny tkwiące w systemie organizacyjnym publicznej służby zdrowia, na które kobieta ciężarna nie ma żadnego wpływu. Sądy administracyjne są zgodne, iż konieczne jest przeprowadzenie takiej wykładni w/w przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z dodatku do zasiłku rodzinnego tytułu urodzenia się dziecka także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie miały możliwości znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w okresie późniejszym objęte były systematyczna (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. W niniejszej sprawie skarżąca A.C. pierwszą wizytę lekarską odbyła 10 września 2013 r. Z karty ciąży wynika, iż kolejne wizyty były regularne, co powinno być uwzględnione przez organy rozpoznające sprawę. Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił jednostkowej sytuacji faktycznej skarżącej i pobieżnie przeanalizował stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko dodając, że przyczyny, dla których kobieta w ciąży nie pozostaje pod opieką medyczną w okresie nie później niż od 10 tygodnia ciąży, lecz dopiero w okresie późniejszym - nie mają żadnego znaczenia w sprawie przyznania świadczenia - jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Przepis art. 15b u.ś.r. jest jednoznaczny i nie przewiduje żadnego badania oraz ustalania przyczyn, które spowodowały nie dotrzymanie tego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Dokonując tak pojmowanej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, należy przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), oraz naruszenia przepisów postępowania, które taki wpływ mieć mogło (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej A.C. przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka stanowił art. 15b ust. 5 u.ś.r., w myśl którego przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 zd. pierwsze u.ś.r.). Przepisy art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych mocą ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji; dostępne ze strony http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lipca 2013 r. (III SA/Gd 223/13; CBOSA). Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) analizowanych przepisów art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. – a także wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych – nie można w procesie wykładni tych przepisów poprzestać na wnioskach płynących z ich literalnego brzmienia (zob. M. Zieliński, Iura novit curia a wykładnia prawa [w:] Prawo, język, logika, pod red. S. Lewandowskiego, H. Machińskiej i J. Petzla, Warszawa 2013, s. 296). Z powyższych względów podstawową rzeczą w sprawie jest dokonania przez organy ustaleń w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni - jak w przedmiotowej sprawie - z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów przemawiają też normy konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane np. z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15b ust. 5 u.ś.r. Zatem, wykładni omawianych przepisów należy dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i skardze twierdzeń wynika, że Wnioskodawczyni dopiero podczas wizyty u lekarza ginekologa, wywołanej brakiem miesiączki, dowiedziała się, że jest w ciąży (w 16 tygodniu). Wcześniej nie mogła rozpoznać u siebie tego stanu, gdyż, jak wskazała w odwołaniu, przez pierwsze miesiące krwawiła i mimo to, że była to jej kolejna ciąża przebiegała inaczej niż poprzednie. Wobec powyższego należy uznać, że w opisanym stanie faktycznym, rolą organów administracji było bliższe wyjaśnienie przyczyn tak późnego rozpoznania ciąży u Skarżącej – czy rzeczywiście były one związane ze specyficzną sytuacją zdrowotną Wnioskodawczyni (wskazywanymi przez nią krwawieniami w pierwszych miesiącach) i czy sytuacja ta była w istocie na tyle nietypowa, że mogła wpłynąć na niemożność bądź utrudnienie odpowiednio wczesnego (tj. przed upływem 10. tygodnia) rozpoznania ciąży przez Skarżącą z uwzględnieniem faktu, że pozostawała przez całą ciążę pod ścisłą opieką ginekologa. Organy winny też ustalić, jakie było uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży oraz zbadać, czy rzeczywiście były problemy z oznaczeniem tygodnia ciąży. W wyjaśnieniu tych okoliczności organy mogą zwrócić się do lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad Skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji, mogą też przesłuchać Skarżącą. Dopiero w pełni zgromadzony materiał dowodowy pozwoli ocenić, czy poddanie się przez A.C. opiece medycznej dopiero od 16 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje.