III SA/Kr 478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] 2013 r. Nr [...] o przyznaniu skarżącej A. P. zasiłku rodzinnego na dzieci Z. P., M. P. i F. P. oraz dodatków do zasiłku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na Z. P. oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. P. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 3, art. 5, art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: A. P. wniosła do Burmistrza w dniu 13 października 2013 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na trojkę dzieci Z., M. i F. P. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] orzekł o przyznaniu A. P.: zasiłku rodzinnego na dziecko: Z. P., data urodzenia: 2007-05-05 na okres od 2013-11-01 do 2014-10-31 w wysokości 106, 00 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80, 00 zł miesięcznie na okres od 2013-11-01 do 2014-10-31; rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100, 00 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2014, zasiłku rodzinnego na dziecko: M. P., data urodzenia: 2010-08-12 na okres od 2013-11-01 do 2014-10-31 w wysokości 77, 00 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu: opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400, 00 zł miesięcznie na okres od 2013-11-01 do 2014-02-28; w wysokości 226, 70 zł jednorazowo w miesiącu marcu 2014 r. (od 01.03.2014 r. do 16.03.2014 r.), zasiłku rodzinnego na dziecko: F. P., data urodzenia: 2010-08-12 na okres od 2013-11-01 do 2014-10-31 w wysokości 77, 00 zł miesięcznie. A. P. odwołała się od ww decyzji, wnosząc o zmianę w zakresie pkt 3 poprzez przyznanie obok prawa do zasiłku rodzinnego na F. P. także dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, względnie o uchylenie decyzji w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, podnosząc, że zgodnie z art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 539, 00 zł lub kwoty 623, 00 zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestią sporną jest, czy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego winien być również przyznany na dziecko F. P. Organ powołał się na treść przepisu art.10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych, 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek ten przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Organ dokonując wykładni tego przepisu, wskazał, że ustala on w sposób jednoznaczny kwotę przysługującego świadczenia i nie pozostawia organowi żadnych uprawnień do określenia innej wysokości tego dodatku, ani do jego zwielokrotnienia oraz, że nie uzależnia wysokości dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego otrzymania, tak jak to czyni ustawodawca w przepisie art. 9 ust. 4 (dodatek w tytułu urodzenia dziecka przysługuje na każde dziecko w wysokości 1.000 zł), art. 11 a ust. 1 i 3 (dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na każde dziecko, nie więcej niż 340 zł na wszystkie dzieci), art. 14 ust. 1 i 2 (dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko), czy też w art. 12a ust. 2 (dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego). Z tego względu Kolegium uznało, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje na każde dziecko i przyznawany jest między innymi matce uprawnionej do urlopu wychowawczego i sprawującej faktyczną opiekę nad dziećmi. Art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych daje jedynie możliwość skorzystania z przedłużonego okresu korzystania z urlopu wychowawczego z uwagi na fakt sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. W przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka przedmiotowy dodatek przysługuje przez okres dłuższy o 12 miesięcy w stosunku do urodzenia tylko jednego dziecka. Brak jest zatem według organu podstaw prawnych do przyznania dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego ż tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek z tytułu opieki jest przyznawany nie "na każde dziecko", ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci, jak zaznaczył organ, musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniosła, że skoro zasiłek rodzinny przysługuje w ilości zwielokrotnionej w przypadku posiadania więcej niż jednego dziecka (każdorazowo na każde dziecko), to podobnym mechanizmem należy objąć przyznawanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wskazała ponadto na wykładnię celowościową i systemową przepisu art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które prowadzą do wniosku, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze wskazane kryteria uznać należy, że skarga A. P. podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych orz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Do świadczeń rodzinnych należy poza zasiłkiem rodzinnym, zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy, mającym na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, również uregulowany w przepisie art. 10 ustawy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Wykładnia przepisu art. 10 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w dniu 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 zmierzała w dwóch przeciwstawnych kierunkach. Dominujący do tej pory pogląd wyrażany między innymi przez wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 378/12 (cbois.nsa.gov.pl) wskazywał, że w świetle przepisów art. 8 pkt 2 i 10 ust. 1 i 2 ustawy dodatek ten przysługuje rodzicowi i opiekunowi korzystającemu z urlopu wychowawczego i wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez tę osobę. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas, na jaki dodatek ten jest przyznany. Według drugiego stanowiska, związanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowej, dodatek ten przysługuje do każdego zasiłku. Taki pogląd wyrażono między innymi w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 944/13 (cbois.nsa.gov.pl). Ostatecznie sposób rozumienia przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanej wyżej uchwale, przyjmując za tym drugim nurtem poglądów, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w myśl przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. jest związany treścią powołanej uchwały, zwłaszcza, że w pełni ja podziela i nie znajduje podstaw do zastosowania procedury wynikającej z treści tego przepisu. Uzasadnienie uchwały przedstawia następującą argumentację: "Konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy, wyraźnie wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy. Nie można, więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji, gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 ustawy został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości, co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy". W niniejszej sprawie A. P. udzielony został urlop wychowawczy na okres od 17 marca 2011 r. do 16 marca 2014 r. Przyznanie jej zaskarżoną decyzją jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł na dwoje dzieci nie spełnia konstytucyjnej roli prawa do ochrony i pomocy rodziny, zwłaszcza rodziny wielodzietnej. Ponadto prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których jedno dziecko rodzi się podczas jednego porodu, w stosunku do takich samych rodzin wielodzietnych, w których dzieci przychodziły na świat w większej liczbie podczas jednego porodu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 392/14, cbois.nsa.gov.pl). W efekcie przyjąć należy, że skarżąca ma prawo do dwóch dodatków z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego zarówno na M. P. i F. P., urodzonych równocześnie, a nie jak organ przyjął, jedynie na dziecko M. P. Rozpoznając sprawę ponownie, organ orzekający zastosuje się do wykładni przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję.