II SA/Kr 982/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 17 kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej w skrócie Prawo wodne) i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Stowarzyszenia [...] (dalej jako Stowarzyszenie) od decyzji Starosty z dnia 30 lipca 2013 r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ujęć wód na potoku [...] w rejonie H. i H. w K., gm. [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 5 marca 2013 r. Stowarzyszenie wniosło do Starosty o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Spółkę "C" Sp. z o.o. obowiązku likwidacji urządzeń wodnych - co najmniej dwóch nielegalnych zbiorników retencyjnych do celów naśnieżania tras narciarskich. Stowarzyszenie wskazało na przepis art. 31 K.p.a., a swój wniosek uzasadniło zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Zawiadomieniem z dnia 18 marca 2013 r., znak: [...], Starosta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ujęć wód na potoku [...], w rejonie H., w miejscowości K.. Jednocześnie postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r., znak: [...], organ I instancji dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w powyższej sprawie na prawach strony. W dniu 14 czerwca 2013 r. przeprowadzono w K. rozprawę administracyjną, połączoną z oględzinami nieruchomości. W toku oględzin stwierdzono m.in., że na H. istnieje dół ziemny bez jakichkolwiek urządzeń elektrycznych i elementów betonowych. Pismem z dnia 3 lipca 2013 r., znak: [...], Starosta zawiadomił Strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W dniu 30 lipca 2013 roku Starosta wydał decyzję znak [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ujęć wód na potoku [...] w rejonie H. i H. w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w korycie potoku [...] nie zostały wykonane żadne urządzenia wodne, nie są bowiem nimi – w świetle art. 9 ust. 19 Prawa wodnego – doły czy nasypy ziemne, których istnienie stwierdzono w trakcie wizji lokalnej. Wykopy i poprzeczne nasypy w korycie potoku [...] nie posiadają uszczelnienia sztucznego ani naturalnego. Płynąca korytem potoku woda wsiąka w dno i nie jest przez nie piętrzona, gromadzona ani retencjowana. Organ stwierdził przy tym, że z ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego wynika, iż prace związane z wykopaniem dołów ziemnych i nasypów zostały wykonane przez Wspólnotę Gruntową H. w ramach wypasu owiec. W zakresie ewentualnego zagrożenia dla stanu środowiska, wynikającego z zakresu i sposobu prowadzenia prac przy wykopach i nasypach, Starosta przekazał sprawę organowi właściwemu, tj. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K.. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 64a ust. 5 Prawa wodnego. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że z treści artykułu 64a ustawy Prawo wodne wynika, że właściciel urządzenia wodnego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację (ust. 1), a właściwy organ może wydać decyzję o legalizacji takiego urządzenia (ust. 2), natomiast w sytuacji, gdy właściciel nie wystąpił z wnioskiem lub nie uzyskał decyzji o legalizacji (która jest uznaniowa), organ obligatoryjnie nakłada na właściciela obowiązek likwidacji tego urządzenia (ust. 5). Sytuacja określona w ust. 5 jest powiązana z niewystąpieniem właściciela urządzenia o jego legalizację lub z wystąpieniem właściciela z takim wnioskiem, lecz nieuzyskaniem decyzji o legalizacji. Zatem, postępowanie w sprawie likwidacji jest konsekwencją niewydania decyzji o legalizacji urządzenia. Wszczynając postępowanie, organ nie rozstrzyga, w jaki sposób ono się zakończy (legalizacją, rozbiórką, umorzeniem). W niniejszej sprawie, Starosta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ujęć wód na potoku [...], w rejonie H., w miejscowości K. Zatem, nieuzasadnione byłoby, aby w zależności od sposobu załatwienia sprawy (który nie jest na etapie wszczynania postępowania znany), dopuszczało się organizację społeczną do postępowania albo nie. Skoro więc nie jest dopuszczalny udział organizacji w sprawie legalizacyjnej, to tym samym również w sprawie rozbiórkowej. Organ odwoławczy podniósł, że z powyższego wynika, iż w postępowaniu w sprawie wykonania urządzeń wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego organizacja społeczna może uczestniczyć tylko w swoim imieniu, jeśli przysługuje jej status strony. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów przyjęto, że Stowarzyszenie [...] nie należy do kategorii podmiotów określonych w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Wskazana organizacja nie jest bowiem: wnioskodawcą, właścicielem wody, właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe, właścicielem istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu inwestycji, władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu inwestycji, ani uprawnionym do rybactwa. Zatem, Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony postępowania. Co więcej, organizacja domagała się udziału w postępowaniu, jedynie na podstawie art. 31 K.p.a. i została dopuszczona do postępowania na prawach strony na tej podstawie - wbrew przepisowi art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, czyli bezpodstawnie. Wobec powyższego, odwołanie wskazanej organizacji nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone. Skargę na powyższą decyzję wniosło do WSA w Krakowie Stowarzyszenie [...], żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ błędnie zastosował przepis art. 127 ust. 8 Prawa wodnego, bowiem wynikającą z niego normą objęte są jedynie te postępowania, które dotyczą wydania pozwolenia wodnoprawnego, natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem jest nakaz likwidacji urządzenia wodnego. Charakter takiego postępowania przemawia za tym, aby uczestnictwo organizacji społecznych było w nim możliwe, chodzi bowiem o praworządną likwidację skutków samowoli wodnoprawnej. W ocenie strony skarżącej, postępowania w przedmiocie nakazu likwidacji urządzenia wodnego nie należy traktować podobnie do postępowania w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego, stąd nieuprawnione jest stosowanie w niniejszej sprawie przez analogię przepisu art. 64a ust. 4 Prawa wodnego. Na poparcie tego stanowiska Stowarzyszenie przywołało wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 570/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 4 września 2014 r. uczestnik postępowania – "C" Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi, popierając pogląd organu II instancji, że strona skarżąca nie powinna być w ogóle stroną postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie było uwzględnienie organizacji społecznej jako strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, toczącym się na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego. W ocenie organu II instancji, zdekodowana w wyniku podwójnego odesłania w art. 64a ust. 4 i art. 127 ust. 8 Prawa wodnego norma prawna przesądza, że w postępowaniu tym organizacja społeczna nie może być stroną, bowiem wyłączone jest stosowanie przepisu art. 31 K.p.a. Z kolei, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 64a ust. 5 Prawa wodnego jest postępowaniem odrębnym od postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 64a ust. 1 tej ustawy i stąd nie stosuje się do niego ograniczeń wynikających z treści art. 64a ust. 4 Prawa wodnego. Stanowisko organu jest nieprawidłowe, dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i naruszył w związku z tym przepisy postępowania administracyjnego, które miały wpływ na załatwienie sprawy i dlatego skargę – jako uzasadnioną – należało uwzględnić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stosowanie tego przepisu jest na podstawie art. 127 ust. 8 wyłączone w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dodatkowo, z treści art. 64a ust. 4 Prawa wodnego wynika, że powołany przepis art. 127 ust. 8 stosuje się także w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, co w konsekwencji oznacza, że również i w tym postępowaniu wyłączone jest stosowanie przepisu art. 31 K.p.a. Bezspornym zatem jest – przy czym nie kwestionuje tego żadna ze stron niniejszego postępowania – że zarówno w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jak i w postępowaniu o wydanie decyzji legalizującej urządzenie wodne, organizacja społeczna nie jest dopuszczona do udziału na prawach strony. Za błędne uznał natomiast Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., sprowadzające się do poglądu, że skoro niedopuszczalny jest – na zasadzie art. 64a ust. 4 Prawa wodnego – udział organizacji społecznej w sprawie legalizacyjnej, to niedopuszczalny jest on również w postępowaniu w sprawie likwidacji urządzenia wodnego, prowadzonym w oparciu o przepis art. 64a ust. 5 powołanej ustawy. Stanowi on, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Bezpodstawnie przyjął organ II instancji, że reżim procesowy postępowania w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego (art. 64a ust. 1) jest tożsamy z reżimem procesowym postępowania w przedmiocie likwidacji takiego urządzenia (art. 64a ust. 5), podczas, gdy postępowania te wykazują daleko posunięte odrębności. Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 64a ust. 1 Prawa wodnego, jest postępowaniem wszczynanym w określonej w nim hipotezie na wniosek właściciela urządzenia wodnego, natomiast w zakresie likwidacji urządzenia wodnego, organ wszczyna postępowanie w oparciu o art. 64a ust. 5 z urzędu (por. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OW 14/11). Nie wyklucza to oczywiście sygnalizacji potrzeby podjęcia postępowania w tym zakresie przez podmiot zewnętrzny, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek Stowarzyszenia z dnia 5 marca 2013 r. jednoznacznie wskazywał zakres materialny ewentualnego postępowania poprzez wskazanie art. 64a ust. 5 i żądanie "wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na firmę "C" Sp. z o.o. z siedzibą w Istebnej obowiązku likwidacji urządzeń wodnych (...)". Stanowił zatem impuls dla organu do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 59/13). W okolicznościach niniejszej sprawy, organ I instancji zobowiązany był zatem do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie likwidacji urządzeń wodnych. Wskazać dodatkowo należy, że z przepisów prawa nie wynika, aby między postępowaniem legalizacyjnym z art. 64a ust. 1 a postępowaniem likwidacyjnym z art. 64a ust. 5 istniała zależność, jaką zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, polegająca na tym, że postępowanie w sprawie likwidacji jest konsekwencją niewydania decyzji o legalizacji urządzenia i tylko uprzednie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego upoważnia organ do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego. Postępowanie likwidacyjne jest postępowaniem samoistnym i niezależnym od innych postępowań administracyjnych, a jedynymi przesłankami jego wszczęcia są (rozłącznie): niewystąpienie właściciela urządzenia wodnego z wniosek o jego legalizację albo nieuzyskanie decyzji o legalizacji urządzenia w toku postępowania opartego na art. 64a ust. 1 Prawa wodnego. Na wzmiankowaną odrębność obu postępowań wskazuje także wykładnia systemowa przepisu art. 64a, przyjąć bowiem można, że celowym zabiegiem ustawodawcy było umieszczenie normy dotyczącej postępowania likwidacyjnego po odesłaniu zawartym w art. 64a ust. 4, a motywem takiego rozwiązania legislacyjnego było umożliwienie reprezentacji interesu społecznego w procesie usuwania skutków samowoli budowlanej w zakresie urządzeń wodnych. Ponadto, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 570/13, że oba postępowania różni zakres i cel postępowania, bowiem postępowanie legalizacyjne "służy (...) doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację nielegalnego urządzenia wodnego, a nie zalegalizowaniu istniejącej samowoli. O ile przy legalizacji to właściciel urządzenia wykazuje jego zgodność z przepisami i ubiega się o możliwość dalszej eksploatacji urządzenia (a więc zmierza do zabezpieczenia swoich interesów), o tyle w przypadku postępowania z ust. 5 art. 64a to organ administracji arbitralnie nakłada obowiązek likwidacji urządzenia, przy czym jest to tzw. decyzja związana". Reasumując powyższe, uznać należy, że postępowanie w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego zostało w ustawie Prawo wodne uregulowane odrębnie od postępowania w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego i od postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ II instancji błędnie przyjął, iż we wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie likwidacji nielegalnego urządzenia wodnego stosuje się przepisy wyłączające udział organizacji społecznych na prawach strony. Brak bowiem – inaczej niż w przypadku postępowania legalizacyjnego czy postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego – przepisów szczególnych wykluczających ten udział w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.