II SA/Ol 773/14

Dnia 30 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 roku sprawy ze skargi D. D. na zarządzenie Starosty z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłat za udostępnienie informacji publicznej oraz opłat za wydruk akt 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2/ zasądza od Starosty na rzecz D. D. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 9 maja 2014r. D. D. zwrócił się do Starosty A z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego Zarządzenia Starosty A z dnia "[...]" w sprawie opłat za udostępnienie informacji publicznej oraz opłat za wydruk akt. W ocenie wzywającego wydanie rzeczonego aktu prawnego przez Starostę A miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jako że zarządzenie to zostało wydane bez podstawy prawnej, przez co doszło do naruszenia art. 2, art. 7 i art. 61 Konstytucji RP, a także art. 7 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Strona podniosła w uzasadnieniu, że udostępnianie informacji publicznej jest bezpłatne, zaś ewentualne obciążanie wnioskodawców kosztami pozwala jedynie na ustalenie kwoty odpowiadającej dodatkowym kosztom. Ponadto wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia. Kwota zaś 0,24 zł netto za wykonanie czarnobiałej kopii strony A4 czy też wykonanie skanu, jest rażąco wysoka i nie odpowiada wartości toneru i papieru. Ponadto w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym brak jest upoważnienia do wydania przez starostę zarządzenia w materii wyznaczenia cen za ksero, wykonanie skanu czy przesłanie maila. Następnie D. D. wywiódł skargę na Zarządzenie Starosty A z dnia "[...]" w sprawie opłat za udostępnienie informacji publicznej oraz opłat za wydruk akt, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. Skarżący opisał w skardze przebieg postępowania wszczętego na jego wniosek, a dotyczącego udzielenia informacji publicznej dotyczącej pozwolenia na budowę. Strona domagała się od organu m.in. skanu pozwolenia na budowę bądź ewentualnie zgłoszenia robót budowlanych dotyczących pomnika posadowionego w centrum wsi Wydminy. W odpowiedzi działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w A udzielił wnioskowanej informacji publicznej, żądając jednocześnie uiszczenia opłaty za sporządzenie żądanego skanu, powołując się przy tym na zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Starosty A. Strona skarżąca podniosła, że ani ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani też ustawa o samorządzie powiatowym nie przyznają organom powiatu kompetencji do wydania aktu prawnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustalającego zryczałtowaną opłatę za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta A wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie Starosty jego zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym wyłącznie do pracowników starostwa. Nie działa on zatem na zewnątrz, nie jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podniesiono też, że nie można się zgodzić ze skarżącym, że pobieranie opłaty za udostępnianie przekształconej informacji publicznej jest naruszeniem Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro taką możliwość przewiduje ustawodawca w art. 15 ustawy. W tym kontekście wskazano, że udzielenie informacji publicznej poprzez kserowanie dokumentów lub przekształcenie ich w formę dokumentu elektronicznego, zazwyczaj wiąże się z ponoszeniem dodatkowych kosztów przez podmiot udzielający tej informacji w przeciwieństwie do formy bezkosztowej udostępnienia informacji, np. osobistego przeglądania dokumentów przez osobę zainteresowaną, przysłuchiwanie się obradom rady, itp.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem, przy czym z zasady legalności wynika, że sąd ocenia wydany akt zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. II SA 4731/97, niepublikowany). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest Zarządzenie Starosty A z dnia "[...]" w sprawie opłat za udostępnienie informacji publicznej oraz opłat za wydruk akt. Ustawodawca nie uregulował prawnie aktu, jakim jest zarządzenie Starosty, mimo, że ustawy zwykłe wymuszają niejako podjęcie przez Starostę tego typu rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w art. 5 § 2 pkt 6 przyznają Staroście przymiot bycia organem jednostki samorządu terytorialnego, nie wskazując o jaką jednostkę chodzi. W świetle wykładni systemowej przepisów k.p.a. w związku z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym logicznym wydawałoby się uznanie, że jest on organem jednostki samorządu, jakim jest powiat. Przeczy jednak temu brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013r., poz. 595), który stwierdza: organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Przyjęcie, że jest to katalog zamknięty skutkuje uznaniem, że Starosta organem powiatu nie jest. Powstaje zatem wątpliwość, czy nawet gdyby abstrahować od poruszonej kwestii, iż Starosta nie może wydawać uchwał, jedynie zarządzenia, to czy miałby do tych zarządzeń zastosowanie przepis art. 79 ustawy powiatowej, skoro mowa w nim o uchwałach organów powiatu. Obowiązujące przepisy prawa przy żadnej okazji nie wymieniają expressis verbis zarządzeń jednoosobowych Starosty. Nie ulega jednak wątpliwości, i na takim stanowisku stoi orzecznictwo sądowe oraz doktryna, że zarządzenia takie (mowa o tych spośród nich, które działają niejako "na zewnątrz") są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i stanowią z tego względu, z materialnego punktu widzenia, odpowiednik uchwał organów powiatu, które z istoty rzeczy, jako, że wydaje je organ jednoosobowy, nie mogą mieć formy uchwał. To treść aktu, nie zaś jego nazwa pozwalają określić jego cechy. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt tej rangi pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby z kolei niedopuszczalnym ograniczeniem prawa obywatela do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego art. 2 Konstytucji). Powstałą zatem we wskazanym zakresie lukę ustawową należy bezwzględnie interpretować w kontekście uregulowań konstytucyjnych. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy dany akt nie tylko nie jest uchwałą, ale również pochodzi od organu nie zaliczonego wprost do organów powiatu, może on być poddany nadzorczej działalności Wojewody w świetle obowiązujących przepisów. Zarządzenie Starosty w niniejszej sprawie oraz analogiczne do niego zarządzenia tegoż podmiotu, jakkolwiek nie są uchwałami organów powiatu, stanowią akty prawa zawierające normy powszechnie obowiązujące. Z tego względu należy do nich stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu oraz w konsekwencji objąć je również nadzorem Wojewody (por. w tej mierze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08 czerwca 2001 roku, sygn. akt II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002/3/121, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1997 roku, sygn. akt II SA/KR 2021/96, OSP 1998/10/183, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Lu 505/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 712/07). Wymaga podkreślenia również, że art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym reguluje samodzielne kompetencje starosty. W szczególności zatem Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i Starostwa, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1). W ramach tych uprawnień Starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu. Tego rodzaju zarządzenia nie mogą regulować praw i obowiązków obywateli, gdyż nie mają charakteru generalnego. Jeżeli jednak Starosta wydał akt o charakterze generalnym, to jednocześnie wkroczył w materię zastrzeżoną dla organu powiatu. Niezależnie zatem od nazwy owego aktu normatywnego należy przyjąć, że Starosta wydał akt będący odpowiednikiem uchwały z materialnego punktu widzenia (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, str. 483). Wojewoda mógłby zatem kontrolować na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie powiatu powyższe zarządzenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że kwestia nazwy nadanej takiemu aktowi nie może przesądzać o odmowie zakwalifikowania go do aktów generalnych i powszechnie obowiązujących, gdyż to wyłącznie treść aktu pozwala określić jego cechy. Z treści zaś zaskarżonego aktu wynika jednoznacznie, że wywołuje ono skutki prawne na zewnątrz wobec abstrakcyjnie określonego adresata. Wobec tego należy przyjąć, że do zarządzenia starosty, które zawiera normy powszechnie obowiązujące, mimo że nie jest uchwałą (zostało wydane jednoosobowo) i nie pochodzi od wymienionego w art. 8 ust. 2 ustawie organu powiatu, należy stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu, a w konsekwencji objąć je również kognicją sądu administracyjnego. Skoro bowiem przyjmuje się, że akt taki może być kontrolowany przez organ nadzoru to tym bardziej trzeba uznać, że podlega on kontroli sądowoadministarcyjnej. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt tej rangi pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem prawa obywatela do sądu zagwarantowanym w art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782), u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Z treści art. 15 ust. 1 wynika zaś, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2). Stosownie do powyższego art. 15 u.d.i.p. nie może stanowić podstawy do wydania aktu generalnego w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, gdyż wysokość tej opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Brak jest jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia, jak to uczyniono w zapisie zarządzenia Starosty, takiej opłaty w formie ryczałtowych stawek. W sposób oczywisty zapis ten pozostawałby w sprzeczności z art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. II SA/Sz 1094/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. II SA/Lu 44/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2012 r. sygn. II SA/Łd 824/12, wyrok WSA w Gdański z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Gd 514/12, dostępne CBOSA). Mając na uwadze powyższe regulacje zasadny jest zarzut mówiący, że wprowadzenie do zarządzenia Starosty ryczałtowych stawek za udostępnienie w określonych formach informacji publicznej stanowi działanie bez podstawy prawnej. Jak już wspomniano przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują zasady ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji publicznej, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. W żadnym razie nie wynika z nich więc podstawa do ustalenia w formie zryczałtowanej taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia starosty. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 ustawy, następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 ustawy. Pismo winno wskazywać wysokość rzeczywistych kosztów udostępnienia żądanej informacji, o ile koszty te stanowią "dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". Koszty te są zatem ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej i są uzależnione od treści wniosku oraz wskazanej w nim formy udostępnienia informacji. Co za tym idzie, nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 307/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalne natomiast jest uregulowanie stawek opłat za wydruk aktów prawnych. W tym przypadku istnieje bowiem podstawa prawna w postaci art. 28a ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172), który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 3a oraz art. 28 ust. 3, wydawanie wydruków aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest odpłatne. Kierownik urzędu, w którym są udostępnione do wglądu dzienniki urzędowe i zbiory aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat lub gminę, ustala cenę arkusza wydruku aktu normatywnego lub innego aktu prawnego, tak aby wydruki były powszechnie dostępne, a cena pokrywała wyłącznie koszty tych wydruków. Jednakże pozostawienie w obrocie prawnym tej części zarządzenia, która odnosi się tylko do opłat za wydruk aktów prawnych byłoby nieuzasadnione, ponieważ, w obiegu pozostałby akt prawny o charakterze kadłubowym i praktycznie nieczytelnym oraz nie stanowiącym spójnej i komplementarnej całości. Z akt sprawy wynika, że sporne zarządzenie nie zostało przedłożone kontroli organu nadzoru. Z tego względu w sprawie nie znajdzie zastosowania ograniczenie wynikające z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, dotyczące braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. uznał skargę za zasadną i orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Natomiast w pkt 3 orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.