II OSK 319/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 662/14 w sprawie ze skargi E. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 662/14 oddalił skargę E. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie scalenia gruntów. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. o nr [...] Starosta B. zatwierdził sporządzony przez uprawnionego geodetę projekt scalenia gruntów części obrębu ewidencyjnego W. o powierzchni 191,3620 ha. Decyzją tą także zniesiono współwłasność gospodarstwa rolnego i wydzielono odrębne ekwiwalenty za udziały w tej współwłasności zgodnie z wykazem zmian gruntowych stanowiących integralną część decyzji. Organ zastrzeżenia J. L. jako nie dotyczące okazanego projektu scalenia pozostawił bez uwzględnienia. Decyzją przeniesiono obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia. M. C. i E. C. w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w zakresie dotyczącym działek o nr [...] i [...] położonych w W., zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 2, art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178 poz. 1749) oraz zasad postępowania administracyjnego tj. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa. Uzasadniając wniosek wskazali, że podczas scalenia nie zostały im okazane granice proponowanych zmian na gruncie i nie zostali zawiadomieni o terminie okazania tych granic. O zmianie powierzchni działek dowiedzieli się z zawiadomienia z 30 grudnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji wskazał, że nie dopatrzył się określonego w art. 156 § 1 pkt 2 rażącego naruszenia prawa i wyjaśnił, że ustawa scaleniowa we własnym zakresie reguluje zasady postępowania, a zasady z kpa stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie scaleniowej. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust 4 ustawy scaleniowej postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego, zostało podane do wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy i tym samym zostało skutecznie doręczone wszystkim uczestnikom postępowania. Ponadto o wszystkich czynnościach postępowania scaleniowego jego uczestnicy mogą być zawiadamiani, na podstawie art. 31 ustawy scaleniowej poprzez obwieszczenie. Organ administracji wskazał, że zarzut stron o nie zawiadamianiu ich o czynnościach postępowania jest niezasadny. W kontekście rażącego naruszenia prawa organ administracji przeanalizował ponownie czy w wyniku scalenia uczestnicy otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej i zaznaczył, że uczestnicy scalenia dostali grunt o mniejszej ilości jednostek szacunkowych, jednak różnica ta nie przekroczyła ustawowo dopuszczalnej różnicy 3% (art. 8 ustawy scaleniowej). Również różnica w powierzchni gruntów po scaleniu i objętych scaleniem nie przekroczyła 20%. Odnosząc się do naruszenia zasad z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa organ administracji podniósł, że w toku postępowania strony nie składały żadnych wyjaśnień oraz wniosków dowodowych dlatego zarzut ten uznał za chybiony. W toku postępowania scaleniowego strona została zapoznana z projektem scalenia i nie wniosła zastrzeżeń ani do projektu, ani do proponowanego ekwiwalentu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i podkreślił, że Kolegium nie zajęło się kwestią przesunięcia granic pomiędzy działkami powstałymi po scaleniu, a działkami sąsiadującymi - granica pomiędzy tymi działkami została przesunięta o około 1 m na długości kilkudziesięciu metrów na niekorzyść strony, przy czym przesunięcie granic na niekorzyść miało miejsce tylko wobec ich działek. Strona zarzuciła także, że w karcie uczestnika scalenia po jej podpisaniu przez E. C. później zostały dopisane daty, najprawdopodobniej przez jednego z pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazło podstaw do zmiany swojej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Organ administracji wskazał, że ponownie przeanalizował decyzję pod kątem przesłanek z art. 156 kpa i nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Za prawidłowe uznał zawiadamianie uczestników scalenia o czynnościach postępowania poprzez publiczne odczytanie na zebraniu uczestników scalenia oraz podanie do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Wskazał, że wyniki scalenia były ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu, a mapa z projektem scalenia była wyłożona do wglądu w urzędzie gminy. Wnioskodawcy byli skutecznie zawiadomieni o czynnościach w toku postępowania, a ich nieobecność przy wyznaczeniu i okazaniu projektu scalenia na gruncie nie może mieć wpływu na wydaną decyzję. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. przeprowadzone scalenie nie narusza przepisów ustawy scaleniowej. Zarówno różnica w powierzchni gruntów, jak i w liczbie jednostek szacunkowych nie przekraczały różnic dopuszczonych przez ustawę. Odnosząc się do zarzutu przesunięcia granicy działki o 1 m na całej jej długości Kolegium wskazało, że w tym przypadku nie można mówić o przesunięciu granic pomiędzy działkami powstałymi po scaleniu. Granice powstałe po scaleniu są to zupełnie nowe granice, których nie można porównywać do granic z okresu przed scaleniem. Organ zaznaczył, że przy scalaniu nieruchomości wydzielane są nowe działki przez geodetę. Projektując granice wydzielanych nieruchomości geodeta uwzględnia wartość szacunkową posiadanych gruntów, a także w miarę możliwości życzenia uczestników. W sprawie różnica w wartości szacunkowej działek nie przekroczyła dopuszczonych ustawą 3%, jak również różnica powierzchni gruntów przed i po scaleniu nie przekroczyła 20%. Zmniejszenie dopuszczają przepisy ustawy scaleniowej. Odnosząc się do sfałszowania dokumentu poprzez późniejsze dopisanie dat, organ administracji wskazał, że jest to twierdzenie nie poparte żadnym dowodem dlatego nie może zostać uwzględnione. Wskazał, że sfałszowanie dowodu po jego stwierdzeniu w postępowaniu przed sądem powszechnym może być podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 kpa), nie jest natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. M. i E. C. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na stwierdzenie nieważności, w szczególności dotyczące złych dat pod kartą uczestnika scalenia, wydania decyzji przez Starostę B. z naruszeniem procedury, - art. 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przez nieprzeprowadzenie okazania na gruncie po zmianie w projekcie scalania gruntów, art. 157 kpa przez nie przekazanie rozpatrzenia niniejszej sprawy organowi wyższej instancji, - art. 7, art. 8, art. 12, art. 75, art. 84 i art. 89 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości, - art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, - art. 138 § 2 kpa w związku z naruszeniem przepisów postępowania w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien zostać wyjaśniony przed organem pierwszej instancji, - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu wyrażonego w wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga dotyczy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., która została doręczona skarżącym w dniu 9 grudnia 2013 r., a skarga została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 18 kwietnia 2014 r., a więc po ustawowym terminie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: ppsa, oddalił skargę E. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r. W związku z treścią odpowiedzi na skargę Sąd wyjaśnił, że skarga dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r., czyli decyzji oznaczonej nr [...], która została wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], co wynika w sposób bezsporny z jej uzasadnienia. Ponadto złożona została w terminie. Sąd wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie określone w art. 156 § 1 kpa, a właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja (w stosunku do której został skierowany wniosek o stwierdzenie nieważności) została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona decyzji ostatecznych została wyrażona w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji. Wymaga więc bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W tym zakresie nie jest dopuszczalna żadna wykładnia rozszerzająca, aby stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej należy ustalić, że decyzja ta została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu obowiązującego przepisu i że skutki nią wywołane są nie do zaakceptowania w państwie prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ więc ogranicza się do poszukiwania wadliwości tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres bowiem w jego trakcie nie następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy. Sąd wyjaśnił, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana w oparciu o ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Celem scalenia (art. 1 ustawy) jest tworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. A zatem postępowanie administracyjne zakończono decyzją zatwierdzającą projekt scalenia można uznać z poprawne, gdy jego cel, a w konsekwencji także i skutek czyli poprawa warunków zagospodarowania zostanie osiągnięty. Sąd podkreślił, że scalenie gruntów cechują rozwiązania o charakterze technicznym, jest to bowiem zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny (gospodarczy), przy opracowaniu którego organ administracji korzysta z pełnej swobody. Swoboda ta jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - oczywiście w miarę możliwości - interesów i wniosków (życzeń) wszystkich uczestników scalenia. Sąd podkreślił, że zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę warunków ich gospodarowania. Po tych wstępnych uwagach Sąd stwierdził, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej wydaje organ właściwy jeżeli po jego okazaniu (projektu scalenia gruntów), o którym mowa w art. 23 ust. 2 i art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Właśnie rażące naruszenie - decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. - przepisów art. 23 ust. 2, art. 26 oraz art. 24 i art. 25 zarzucili skarżący domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji. Te zarzuty - zdaniem Sądu - są nieuzasadnione. Sąd wskazał, że z art. 31 ustawy scaleniowej wynika, że o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, o terminie - terenowy organ administracji państwowej zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłoszenia. Uczestnicy scalenia o czynnościach postępowania scaleniowego włącznie z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia powiadamiani są poprzez publiczne ogłoszenie oraz inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób powiadomienia np. ogłoszenie na tablicy ogłoszeń (art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1). Jedynie w sprawach nieuregulowanych ustawą scaleniową mają zastosowanie przepisy kpa (art. 33 ustawy scaleniowej). Z akt przedstawionych Sądowi wynika (wykaz uczestników scalenia), że skarżący przystąpili do scalenia z dwoma działkami nr [...] i [...] (numeracja przed scaleniem). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane na zebraniu informacyjnym uczestników scalenia w dniu 9 czerwca 2004 r., a następnie podane do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w W. od dnia 11 czerwca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r. Postanowienie to z upływem dnia 30 czerwca 2004 r. zostało więc skutecznie doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (art. 7 ust. 4 ustawy scaleniowej). Natomiast wyznaczenie i indywidualne okazanie projektu scalenia na gruncie miało miejsce w dniach od 15 listopada 2004 r. do 31 stycznia 2005 r., w dniu 7 lutym 2005 r. odbyło się ogólne zebranie uczestników w sprawie okazania projektu scalenia, a o tym zebraniu wywieszono ogłoszenie w W. w okresie od 31 stycznia 2005 r. do 7 lutego 2005 r. Zdaniem Sądu w świetle akt sprawy zarzuty naruszenia przepisów art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 2, art. 24, 25 i 26 ustawy scaleniowej nie znajdują uzasadnienia. Ponadto do projektu scalenia uczestnicy scalenia nie wnieśli zastrzeżeń, a sam projekt scalenia został wyznaczony na gruncie, co wynika z protokołu Rady Uczestników Scalenia. Także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa Sąd uznał za nie uzasadnione bowiem skarżący w toku postępowania scaleniowego nie przedłożyli żadnych dowodów i nie wnosili o przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu. Skarżący E. C. złożył życzenie aby w postępowaniu scaleniowym pozostawić jego grunty bez zmian co do powierzchni i wartości (13 listopada 2004 r.), a w dniu 19 lutego 2005 r. został zapoznany z zaprojektowanym ekwiwalentem i nie wniósł do niego zastrzeżeń, podobnie jak nie wniósł zastrzeżeń do projektu scalenia. W zaskarżonej decyzji przedstawiono przebieg całego postępowania scaleniowego i Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie doszło w postępowaniu do rażącego naruszenia jakiegokolwiek przepisu ustawy scaleniowej. Uwagi zawarte w skardze, a dotyczące podpisów skarżącego E. C. na karcie uczestnika scalenia w istocie sugerujące sfałszowanie niniejszego dowodu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Sfałszowanie dowodu, wymaga bowiem co do zasady, stwierdzenia przez sąd powszechny i może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. C. i E. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 ppsa poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, podczas gdy nie zostały ustalone rzeczywiste warunki podjęcia decyzji w sprawie scalenia gruntów, w szczególności wątpliwości co do prawidłowego trybu i dopełnienia wszystkich niezbędnych czynności przez organ; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 ppsa poprzez przyjęcie twierdzeń organu za prawdziwe, mimo kwestionowania ich przez stronę skarżącą (nie wyjaśnienie dostateczne sprawy oraz brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ppsa ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, że w sprawie nie zostały przeprowadzone czynności okazania na gruncie przed zatwierdzeniem projektu scalenia, ponadto organ administracji nie informował stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Dodatkowo nie została zbadana kwestia fałszowania podpisu, a Sąd nie odniósł się do istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw kasacyjnych, które mogłyby uzasadniać jej uwzględnienie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym prawnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu sądowym. Należy przytoczyć w niej podstawy kasacyjne wraz z uzasadnieniem. Z treści art. 174 i art. 176 ppsa wynika też, że w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę został naruszony przez Sąd I instancji. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu stanowiącego postawę kasacji, konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego doszło i na czym ono polegało. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 113 § 1 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 ppsa nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1594/09 oraz z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 723/05). Ponadto przepis art. 113 § 1 ppsa, który upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez Sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, ma charakter "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy Sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy możliwa jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, zaś strona miała zapewnioną możliwość skorzystania ze swoich uprawnień procesowych. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego, niezbędnego do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko w zakresie uzupełniającym, z dokumentu i wyłącznie w celu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Przede wszystkim zaś Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). Skoro więc strona skarżąca za pomocą zarzutu naruszenia art. 113 § 1 ppsa kwestionuje w istocie stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji to zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.