I SA/Bk 353/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi B. G. E. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Skargę wywiedziono w następujących okolicznościach faktycznych. B. [...]Spółka Komandytowa w B. (dalej spółka, strona skarżąca) w dniu [...] maja 2013 r., złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 46,09 ha. W związku z wykrytymi podczas weryfikacji wniosku nieprawidłowościami, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G., dnia [...] lipca 2013 r. wystosował do wnioskodawcy wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczące (kontroli krzyżowej) działki ewidencyjnej nr 1 (obręb K., gmina D.). Dnia [...] lipca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do złożonego wniosku oraz wycofanie części wniosku dotyczące działki rolnej ZF o powierzchni 0,54 ha, tym samym powierzchnia wariantu 5.1 została zmniejszona do 45,55 ha. W odpowiedzi na wezwanie z [...] lipca 2013 r. spółka złożyła korektę wniosku, oraz stosowne oświadczenie, z którego wynika, że działka ewidencyjna nr 1 została wycofana (działka rolna ZF). Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, tj. od dnia 15 marca 2012 r. do 15 marca 2017 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2013 r. oraz wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Dodatkowo podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2012 w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 46,09 ha, B. [...] zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 uległa zmniejszeniu do 45,55 ha, spółka wycofała bowiem obszar 0,54 ha z powierzchni podjętego zobowiązania, co potwierdza złożone w dniu [...] lipca 2013 r. wycofanie części wniosku (działka rolna ZF - powierzchnia 0,54 ha). W tej sytuacji w związku ze stwierdzonym naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" zastosowano § 38 ust. 6 tego rozporządzenia, zgodnie z którym kwota płatności rolnośrodowiskowej została zmniejszona o 20 %, tj. ze 62.403,50 zł do 49.922,80 zł. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173), organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, z uwzględnieniem znaczenia i wartości poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Wydając decyzję organ pierwszej instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawnych, dodatkowo uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia zostało potwierdzone uzasadnieniem prawnym. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnień wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że niezachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie powinno skutkować zastosowaniem sankcji z § 38 ust 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwagi na wystąpienie okoliczności wyłączających, o których mowa w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Zdaniem organu, w sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem odnosi się on do działek rolnych położonych na gruntach, do których nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, spółka natomiast w roku 2012 otrzymała płatność rolnośrodowiskową do działki ewidencyjnej nr 69/1 położonej w obrębie K., gmina D., powiat s., woj. P., a następnie wycofała części wniosku - działka rolna o powierzchni 0,54 ha, na której występowały trwałe użytki zielone. Ponadto okoliczność, iż spółka zmniejszyła obszar realizacji zobowiązania w dniu 30 lipca 2013 r., tj. po dniu 15 marca 2012 r. wyklucza zastosowanie § 38 ust. 4 w/w rozporządzenia. Zdaniem organu rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania rolnosrodowiskowego, a dopuszczalne przypadki zmiany tego zobowiązania w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie niniejszej art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 02 grudnia 2009 r.), bowiem sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wynikają z przepisów prawa krajowego. Organ II instancji stwierdził również, że niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r.) oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wystąpienie przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych określone w tych regulacjach. Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko wyrażone w przywołanym w odwołaniu piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. (znak:[...]), bowiem pozostaje ono w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisów § 38 ust. 6 i 7 oraz § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dodatkowo pismo to jest odpowiedzią na zapytanie w konkretnej sprawie i nie ma znaczenia w rozstrzyganym przypadku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w części dotyczącej pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 wraz z sankcjami, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. — zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich — poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia przez organ zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, pomimo, że do czasu składania wniosków o płatność rolnośrodowiskową na rok 2013, tj. w latach poprzedzających obowiązywała jednolita wykładnia wskazująca, iż w takich przypadkach ARIMR nie stosuje sankcji, 2) naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., a obecnie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie wiąże ARiMR mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego, 3) naruszenie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego, 4) naruszenie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez naruszanie zasady równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podmiotowi Ś. [...] Spółka Jawna z dnia [...] lutego 2013 r., 5) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., a obecnie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, 6) obrazę art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności w sytuacji, gdy wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ przy sporządzaniu stosownego wniosku opierał się na interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., a obecnie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz wskazał na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, 7) naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niewłaściwą interpretację przez organ I i II instancji oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania mimo, że szereg orzeczeń sądowych wskazuje jednoznacznie na stosowanie błędnej wykładni przez ARiMR odnośnie § 38 ust. 6 w/w rozporządzenia. Strona skarżąca powołując definicję "trwałych użytków zielonych" zawartą w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji WE 1122/2009, stwierdziła, że rolnik składający korektę i ograniczający powierzchnię działki, na której realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe z jednoczesnym wprowadzeniem zmian w planie rolnośrodowiskowym (bez dokonania zmiany przeznaczenia gruntu będącego przedmiotem korekty, a jedynie z przyczyn niewłaściwie wskazanej pierwotnie powierzchni lub też w wyniku pozbawienia władztwa nad rzeczą), nie powoduje zmiany płodozmianu gruntu, zatem nie zachodzą przesłanki zawarte w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie sankcji 20% zmniejszenia płatności, gdyż do uchybienia nie doszło. Dodatkowo nie jest "stwierdzeniem uchybienia" (§ 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) przez ARiMR, dobrowolne złożenie przez rolnika korekt, zmian lub sprostowań, mających przełożenie na wycofanie się z części zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego gruntów z jednoczesnym skorygowaniem planu działalności rolnośrodowiskowej, dotyczącego trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, z zastrzeżeniem, że nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia tych gruntów, tj. przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągania zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania, i w konsekwencji rezygnacji z dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na wyłączonej powierzchni. Nie bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje okoliczność, że całość obszaru gospodarstwa objęta programem rolnośrodowiskowym położona jest na terenie Parku Narodowego i znajduje się na obszarze Natura 2000. Zatem nie ma zarówno faktycznej, jak i prawnej możliwości zmiany przeznaczenia i sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów z trwałych użytków zielonych na inne. Tym samym nie może dojść do zniszczenia tych terenów. Zdaniem spółki, w sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nałożeniem sankcji w wysokości 20% przewidziane przez § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co może mieć miejsce jedynie w przypadku trwałego zniszczenia użytku zielonego (np. zaoranie). Podobną interpretację zawiera pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...], zawierające stanowisko tego organu dotyczące wykładni i stosowania § 27 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. obecnie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Nadto wskazano, że w sprawie uzasadnione jest zastosowanie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Przepis ten określa przesłanki odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach - gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Użyty w omawianym przepisie zwrot "nie mają zastosowania" wskazuje zaś na obligatoryjność zastosowania tej normy w przypadku ustalenia którejkolwiek z dwóch wymienionych przesłanek Dodatkowo art. 75 w/w rozporządzenia stanowi, iż obniżki i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami siły wyższej, jak również wyjątkowymi okolicznościami i przyczynami naturalnymi. W odniesieniu do obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności, obniżki oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Obniżki oraz wykluczenia powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, włącznie z całkowitym wykluczeniem z jednego lub więcej systemów pomocy na określony czas. Spółka podkreśliła, że organ rozpatrujący wniosek był zobowiązany na podstawie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poinformować beneficjenta od początku przystąpienia do programu rolnośrodowiskowego o jednolitej wykładni jaką stosuje organ w ramach prowadzonych postępowań oraz o konsekwencjach, jakie poniesie lub ewentualnie może ponieść wnioskodawca. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy w jednym czasie funkcjonują dwie odmienne wykładnie stosowania rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co ma miejsce aktualnie. Organ I i II instancji naruszyły zasadę równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W świetle tego przepisu, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Norma zawarta w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcjonuje obowiązek zachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Obowiązek ten stanowi element zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Wskazany w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przepis § 4 ust. 2 pkt 1 stanowiąc o "trwałych użytkach zielonych" odsyła do definicji zawartej w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), nadto wskazuje na elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Stosownie zaś do art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 20789/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23, 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Trwałe użytki zielone obejmują zatem grunty zajęte pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych naturalnych przynajmniej przez pięć lat po ich przekształceniu w TUZ, licząc wstecz od dnia podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyłączone w tym czasie z płodozmianu. Obowiązek "zachowania" dotyczy także elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, które tworzą ostoje dzikiej przyrody. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawione regulacje przez "nie zachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" należy rozumieć dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Takie rozumienie przywołanych zapisów uwzględnia cel analizowanej regulacji, jakim jest zachowanie gruntów stanowiących trwałe użytki zielone oraz zajętych pod elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo. Trzeba zauważyć, że Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w pkt 35 stanowi m.in., że płatności rolnośrodowiskowe powinny odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Powinny one dodatkowo zachęcać rolników i inne osoby gospodarujące gruntami do służenia społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub dalsze stosowanie metod produkcji rolnej zgodnych z ochroną i poprawą stanu środowiska naturalnego, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej. W tym kontekście, powinno zwrócić się szczególną uwagę na zachowanie zasobów genetycznych w rolnictwie. Przepis art. 36 lit. a) ww. Rozporządzenia stanowi, że wsparcie, o którym mowa w sekcji 2 - Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych m.in. poprzez płatności rolnośrodowiskowe. Według art. 39 ust. 3 płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Taki cel analizowanej regulacji można odczytać również z innych aktów unijnych. Otóż, w pkt 7 preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z dnia 31 stycznia 2009 r. Nr 30, s. 16 ze zm.) wskazano, że w rozporządzeniu (WE) nr 1782/2003 uznano pozytywny wpływ trwałych użytków zielonych na środowisko i dodano, że należy zachować środki przewidziane w tym rozporządzeniu, zmierzające do zachęcenia do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, zapobiegając w ten sposób ich masowemu przekształcaniu w grunty orne. Należy ponadto zwrócić uwagę na Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U.UE L z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr 316, s. 65 ze zm.). W pkt 5 preambuły tego aktu akcentuje się, że jako część obowiązków w zakresie zasady wzajemnej zgodności, rozporządzenie (WE) nr 73/2009 określa pewne zobowiązania zarówno państw członkowskich, jak i rolników indywidualnych, w zakresie utrzymywania trwałych użytków zielonych. Konieczne jest ustanowienie szczegółów określania stosunku użytkowanych trwałych użytków zielonych do gruntów rolnych, oraz określenie indywidualnych zobowiązań, które będą obowiązywały rolników w przypadku gdy zostanie stwierdzone, że stosunek ten maleje na niekorzyść trwałych użytków zielonych. Należy zatem przyjąć, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy w okresie pięciu lat od podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, czyli dokonał zmiany uprawy lub zniszczył uprawę dotychczasową, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie sankcjonuje natomiast utraty posiadania gruntów rolnych składających się na obszar objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Prawodawca nie stwierdza w żadnym z przepisów analizowanego rozporządzenia, że "niezachowanie trwałych użytków zielonych" oznacza również utratę posiadania gruntów. Tak również trzeba odczytywać dalszą regulację § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z nią przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a ponadto do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Sankcji z § 38 ust. 6 nie stosuje się zatem, gdy nie zachowanie przez rolnika wskazanego charakteru gruntów nastąpiło w wyniku przeniesienia w drodze umowy ich posiadania lub utraty ich posiadania, jeżeli do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Jeśli więc w wyniku przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone lub elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo nie następuje zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej i grunt jest dalej zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie jest gruntem nieużytkowanym rolniczo płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w wysokości nie pomniejszonej o 20 % sankcję. Podobne stanowisko zostało wyrażone w: wyrokach WSA w Białymstoku z 23 grudnia 2013 r., I SA/Bk 472/13 i I SA/Bk 521/13, wyroku WSA w Łodzi z 5 września 2013 r., III SA/Łd 651/13 i wyroku WSA w Lublinie z 27 grudnia 2013 r., III SA/Lu 583/13. Przyjęcie odmiennej wykładni - prezentowanej w sprawie przez organ administracji – zakładającej, że podstawą zastosowania sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest stwierdzenie faktu przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo jest też niedopuszczalne ze względu na wykładnię systemową. W tym zakresie należy wskazać na § 39 ust. 2 pkt 2 i 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika obszaru gruntów, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Nieuzasadnione jest stosowanie w takiej sytuacji dodatkowo także sankcji polegającej na pomniejszeniu o 20 % całej płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Należy też podkreślić, że przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ma charakter sankcyjny, w konsekwencji nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przyjmowanie zaś, że samo stwierdzenie faktu przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty ich posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo daje podstawę do pomniejszenia kwoty płatności niewątpliwie taką wykładnię właśnie stanowi. Na gruncie niniejszej sprawy nie jest sporne, że spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, tj. od dnia 15 marca 2012 r. do 15 marca 2017 r. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 46,09 ha, spółka zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 uległa zmniejszeniu do 45,55 ha, spółka wycofała bowiem obszar 0,54 ha z powierzchni podjętego zobowiązania. W tych okolicznościach organy przyjęły, że spółka nie zachowała występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i w konsekwencji zastosowały § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W sprawie nie podjęto jednak żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak wskazanych ustaleń uzasadnia dodatkowo stwierdzenie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W sprawie należy także stwierdzić naruszenie zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. (stosowanej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich). Przedłożone przez Skarżącego decyzje wskazują, że organ w innych sprawach w podobnych okolicznościach przyjmował, że nie ma podstaw do zastosowania pomniejszenia płatności o 20%. Należy wskazać także odpowiedź Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo znak: [...] z [...] października 2012 r.), w której jednoznacznie wskazano, że w sytuacji, gdy powierzchnia trwałych użytków zielonych uległa zmniejszeniu na skutek wypowiedzenia dzierżawy, rolnik zobowiązany jest do zwrotu środków pobranych za powierzchnię, na której nie może kontynuować zobowiązania rolnośrodowiskowego, przypadek ten nie skutkuje zaś nałożeniem na rolnika sankcji w wysokości 20%. Takie działania organów upewniały m.in. skarżącego w przekonaniu, że utrata posiadania części gruntów nie będzie skutkować zastosowaniem omawianej sankcji. Wobec zakwestionowania dokonanej przez organy wykładni przepisu § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowił podstawę zastosowania pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia wskazanych w tym przepisie przesłanek, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Dotyczą one bowiem naruszenia, zdaniem strony skarżącej, przepisów określających warunki pozwalające na wyłączenie zastosowania pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy zachodzą podstawy do zastosowania wskazanego pomniejszenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonej decyzji rozstrzygnięto na podstawie art. 152 w/w ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wykładnię § 38 ust. 6 rozporządzenia rolośrodowiskowego i ponownie ocenić, czy w sprawie na podstawie tego przepisu zachodzą przesłanki do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej należnej spółce na rok 2013.