II OZ 1323/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. G. K. i M. w K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 580/14 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. G. K. i M. w K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 580/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez Z.G.K. i M w K.Z. (dalej jako skarżący) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska w wysokości 20.000 zł. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumentacja zawarta we wniosku nie przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek nie zawiera żadnych konkretnych danych, które obrazowałyby, że zapłata kary w wysokości 20.000 zł będzie rzutowała na sytuację majątkową zakładu w taki sposób, że wywoła szkodę. Nie wykazano również w należyty sposób, że ewentualna szkoda może być "znaczna" w realiach niniejszej sprawy. Dalej sąd stwierdził, że we wniosku nie uprawdopodobniono, iż uiszczenie spornej kary wywoła nieodwracalny skutek. Wskazano wprawdzie, że trudne do odwrócenia będą koszty egzekucji kary. Jednak w razie dobrowolnego uiszczenia kary, o kosztach egzekucji nie może być mowy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zapłata kary wywoła, w razie uchylenia zaskarżonej decyzji, skutek w postaci powstania roszczenia zakładu o zwrot nienależnie pobranej kwoty. To zaś – zdaniem Sądu – nie mogło być poczytane za "trudny do odwrócenia skutek" wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd stwierdził, że skarżący zakład jako jednostka organizacyjna Gminy K. Z. nie jest przedsiębiorcą, który może przynosić zysk lub stratę, ponieważ jest jednostką budżetową jednostki samorządu terytorialnego, a zatem pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów gminy (zob. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zdaniem Sądu ewentualna nieprzewidziana konieczność pokrycia kary w planie finansowym zakładu nie mogła być przesłanką do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Środki pieniężne mogą być przecież zaplanowane na inne cele lub pochodzić z rezerwy, a następnie dysponent budżetu może je przenieść na odpowiedni paragraf. Zwrócono uwagę, że ustawodawca przewidział w tym zakresie stosowne mechanizmy pozwalające jednostkom budżetowym gmin na pokrywanie "nieprzewidzianych" należności. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie uprawdopodobnił, że z wykonaniem zaskarżonej decyzji łączy się niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł profesjonalny pełnomocnik Z. G. K. i M. w K. Z. r.pr. A. J., wskazując za podstawę art. 284 P.p.s.a. i zarzucając Sądowi jego naruszenie poprzez niewłaściwe zastosowanie. Pełnomocnik domagał się uchylenia skarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżący składając wniosek o wstrzymanie nie wykazał konkretnych danych, które obrazowałyby, że zapłata kary w wysokości 20.000 zł będzie rzutowała na sytuację majątkową skarżącego w taki sposób, iż uiszczenie spornej kary wywoła nieodwracalny skutek. Dalej zarzucono Sądowi, że rozpatrując wniosek powinien oprzeć się o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, z których niezbicie wynika trudność sytuacji finansowej skarżącego, który nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi działalności zarobkowej, z której zysk mógłby zostać przeznaczony na pokrycie nałożonej kary. Obecnie w planie finansowym zakładu nie znajdują się wolne środki, które mogłyby być rozdysponowane. Zdaniem skarżącego wymogi proceduralne i konieczność podjęcia stosownych uchwał powodują, że nie jest możliwe zapłacenie kary w wyznaczonym terminie bez uniknięcia postępowania egzekucyjnego. Brak wstrzymania wykonania może skutkować egzekucją w wyniku której nastąpi niewątpliwie niepowetowana szkoda dla skarżącego, o której mowa w art. 284 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że uległa zmianie sytuacja majątkowa Zakładu Komunalnego. Posiada on ujemny bilans rozrachunkowy i obecnie nie reguluje terminowo wszystkich swoich zobowiązań. Ujemne saldo wyniosło [...] zł, co potwierdza zaświadczenie obrotów za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 września 2014 r. Pełnomocnik stwierdził, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec Zakładu wpłynie na niewypłacalność jednostki budżetowej samorządu terytorialnego. Ponadto z kosztów wykonania planu finansowego Zakładu wynika, że posiada on ujemny bilans finansowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawa prawna tj. art. 284 P.p.s.a wskazana przez pełnomocnika skarżącego jako podstawa orzekania przez Sąd I instancji w sprawie wniosku o wstrzymanie jest nieprawidłowa. Także okoliczność niepowetowanej szkody wskazana w tym artykule nie znajduje zastosowania przy ocenie słuszności orzeczenia wydanego w niniejszym postępowaniu incydentalnym. Wskazany przepis odnosi się jedynie do wstrzymania wykonania orzeczenia Sądu na skutek wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem Sądu. Mając jednak na uwadze, iż zażalenie nie jest tak sformalizowanym środkiem odwoławczym jak skarga kasacyjna NSA poddał ocenie skarżone postanowienie mając na uwadze art. 61 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji ww. normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Wynika z tego, że obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Skarżący w uzasadnieniu wniosku winien odnieść się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w stosunku do niego jest uzasadnione. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. W niniejszej sprawie, zawarty w skardze na decyzję SKO we Wrocławiu wniosek o jej wstrzymanie zawierał uzasadnienie, którego argumentacja, według Sądu I instancji, nie przemawiała za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek nie zawierał żadnych konkretnych danych, które obrazowałyby, że zapłata kary w wysokości 20.000 zł będzie rzutowała na sytuację majątkową zakładu w taki sposób, że wywoła szkodę. Nie wykazano również w należyty sposób, że ewentualna szkoda może być "znaczna" w realiach niniejszej sprawy. Sąd stwierdził również, że we wniosku nie uprawdopodobniono, iż uiszczenie spornej kary wywoła nieodwracalny skutek. NSA podziela ocenę wniosku o wstrzymanie zaprezentowaną przez Sąd I instancji. Niewątpliwie we wniosku o wstrzymanie złożonym wraz ze skargą poza ogólnymi twierdzeniami o specyfice prowadzonej przez zakład działalności jako jednostki budżetowej samorządu terytorialnego, o wydatkach związanych z tą działalnością, nie powołuje się okoliczności, które miałyby wskazywać na możliwość utraty płynności finansowej przez Zakład po uiszczeniu orzeczonej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Skarżący nie wykazał zatem, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodować mogłoby wystąpienie znacznej szkody w jego majątku lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Konieczność dysponowania środkami finansowymi w ramach ustalonego planu budżetowego, możliwość zmian w tym planie tylko po przeprowadzeniu określonej procedury nie stanowi w ocenie NSA okoliczności, która powoduje szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, że bycie jednostką budżetową przy konieczności pokrycia niespodziewanych wydatków decyduje o wstrzymaniu wykonania decyzji. Przesunięcia budżetowe są legalną i powszechnie praktykowaną formą przekazywania środków w ramach budżetu na cele w nim nie ujęte. Wskazane w zażaleniu informacje o ujemnym bilansie finansowym Zakładu nie wpływają na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 194 P.p.s.a. Jego istotą jest kontrola legalności wymienionych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania, z reguły o charakterze wpadkowym. W konsekwencji, rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA z 23 kwietnia 2009 r., I OZ 375/09). Przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności dopiero w zażaleniu na postanowienie sądu pierwszej instancji oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010 r., komentarz do art. 61, teza 28, por. też post. NSA z 11 marca 2009 r., II OZ 217/09, z 16 kwietnia 2010 r., I OZ 245/10, z 3 lutego 2011 r., I OZ 74/11, z 22 września 2011 r., II OZ 866/11, czy z 26 października 2011 r., I OZ 803/11). Wyjaśnić należy, że oddalenie zażalenia nie stoi na przeszkodzie do złożenia powtórnego wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.