VI SAB/Wa 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Finansów polegającą na nierozpoznaniu w terminie wniosków dotyczących wydania świadectw zawodowych 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosków [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia, [...]maja i [...] maja 2012 r. dotyczących wydania świadectw zawodowych - w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] SA. Z siedzibą w W. (dalej zwana też "spółką, skarżącą"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów polegającą na nie rozpoznaniu w terminie ustawowym, wynikającym z art. 139 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej: Ordynacja podatkowa), wniosków Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r., z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r. dotyczących przeprowadzenia egzaminów zawodowych i wydania świadectw zawodowych dla pracowników Skarżącej Spółki. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie o oddalenie. Rozpoznając skargę na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że: W pismach z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. i [...] maja 2012 r. [...] S.A. w W., skarżąca w niniejszej sprawie, złożyła wnioski o wydanie przez Ministra Finansów Świadectwa zawodowego dla osób objętych tymi wnioskami składając wykaz kandydatów, zakres ich obowiązków i zaświadczenia o niekaralności. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Finansów odwołując się do art. 25 ust. 27 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych i § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1.07.2010 r. w sprawie egzaminu i świadectwa zawodowego odmówił wyznaczenia terminu egzaminu dla kandydatów zgłoszonych w w/w wnioskach z uwagi na to, że w związku z decyzjami z dnia [...].03.2012 r. (o wskazanych numerach) cofającymi skarżącej wszystkie zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych skarżąca w rozumieniu w/w ustawy nie jest podmiotem urządzającym gry hazardowe i tym samym straciła możliwość zgłaszania osób o wydanie Świadectwa zawodowego. Skarżąca w piśmie z dnia 2 lipca 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przez niezwłoczne rozpoznanie w/w wniosków. W piśmie z dnia 6.08.2012 r. Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w w/w piśmie zwracając nadto uwagę na to, że w/w decyzje zostały doręczone skarżącej 29.03.2012 r. i 10.04.2012 r., a zatem wnioski zostały złożone do organu wówczas, gdy spółka była w posiadaniu wiedzy o cofnięciu jej wszystkich posiadanych zezwoleń. Organ podkreślił, że wnioski nie spełniały wymogów określonych w § 2 ust. 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia i z tego powodu odmówiono wyznaczenia terminu egzaminu. Skarżąca złożyła skargę na w/w pismo uznając, że jest ono aktem administracyjnym i wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie pisma z dnia 20.06. 2012 r. również nazwanego przez skarżącą aktem administracyjnym. W skardze zarzuciła naruszenie art. 239 a i 239 e ustawy z dnia 29.08.2007 r. Ordynacja podatkowa przez przyjęcie, iż decyzja nieostateczna organu I instancji tj. decyzja z [...].03.2012 r. cofająca zezwolenia podlega wykonaniu w sytuacji, gdy nie jest wykonalna, naruszenie art. 212 powołanej ustawy przez uznanie decyzji nieostatecznych jako ostatecznych, naruszenie art. 127 tej ustawy i art. 78 Konstytucji RP przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na podejmowaniu działań zmierzających do powstania stanu zgodnego z treścią decyzji nieostatecznej i art. 257 ustawy przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w formie aktu administracyjnego – pisma i niewskazanie podstawy prawnej uzasadniającej zakończenie postępowania w takiej formie w sytuacji, gdy z powołanego przepisu wynika domniemanie, że każde postępowanie powinno być zakończone przez wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej odrzucenie bądź o jej oddalenie. Zdaniem organu pisma spółki nie spowodowały powstania sprawy administracyjnej w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu zawodowego bo podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem jest podmiot urządzający gry hazardowe, a spółka takiego statusu nie posiadała. Organ podniósł nadto, że ustawa o grach hazardowych nie przewiduje formy decyzji dla dopuszczenia i odmowy dopuszczenia do egzaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem VI SA/Wa 1797/12 z dnia 14 sierpnia 2013r. odrzucił skargę. Stwierdził, że nie można z przepisów ustawy o grach hazardowych wyprowadzić obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy wyznaczenia terminu. Brak jest podstaw uznania, że w/w pisma organu są decyzjami administracyjnymi. Nie noszą również znamion aktów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ppsa, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ocenił, że pisma, których przedmiotem jest odmowa wyznaczenia terminu egzaminu dla zgłoszonych kandydatów znamion tych aktów również nie mają. Uznał, że chociaż skarżąca jest faktycznie zainteresowana wydaniem świadectw to informacja o odmowie wyznaczenia terminu egzaminu nie dotyczy bezpośrednio uprawnień strony, czy też nie narzuca na nią jakiegokolwiek obowiązku prawnego. Z tego też względu w/w pisma nie stanowią aktu ani czynności w rozumieniu powołanego przepisu. Z tego też względu uznał skargę za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i podlegającą odrzuceniu. Podniósł jednak dodatkowo, że warunkiem podjęcia czynności w sprawie wydania świadectwa określonych w ustawie o grach hazardowych i powołanym rozporządzeniu jest wystąpienie o jego wydanie przez uprawniony podmiot. Powoduje to po stronie organu obowiązek zbadania legitymacji podmiotu do takiego wystąpienia, a w przypadku stwierdzenia, że podmiot nie jest uprawnionym podmiotem w rozumieniu przepisów powołanej ustawy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w stosownej formie procesowej umożliwiającej kontrolę stanowiska organu w tym zakresie przez sąd. Powołując się na powyższy stan faktyczny skarżąca spółka wniosła skargę na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. obejmuje działalność administracji publicznej i sądy stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 10 stycznia 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej: "ustawa zmieniająca"), który obowiązuje od dnia od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. W niniejszej sprawie podstawowym zarzutem skarżącej jest bezczynność organu wobec nierozpoznania terminie ustawowym wniosków skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r. – jak wynika z ich treści - dotyczących "wydania świadectwa zawodowego" dla pracowników Skarżącej Spółki. Na wstępie należało rozważyć czy skarga była dopuszczalna. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Art. 52 § 4 p.p.s.a. stanowi, że, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi, co wynika z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej. Poza sporem jest okoliczność, że Skarżąca w piśmie z dnia 2 lipca 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przez niezwłoczne rozpoznanie w/w wniosków, co oznacza, że wyczerpała środki zaskarżenia. Jak wiadomo, z niespornego stanu faktycznego, że Minister Finansów potraktował w/w wnioski w kategoriach wniosków o wyznaczenie terminu egzaminu dla kandydatów, jednakże wszystkie wnioski zostały sprecyzowane jednoznacznie jako: "wydanie świadectwa zawodowego". Oznacza to, że skarżąca jest faktycznie zainteresowana wydaniem świadectw, a informacja organu o odmowie wyznaczenia terminu egzaminu nie dotyczyła bezpośrednio jej uprawnień. I o ile brak działania w tym zakresie można było usprawiedliwić do czasu wysłania pism odmawiających wyznaczenia terminu egzaminu, to już po uprawomocnieniu się postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013r. w sprawie VI SA/Wa 1797/12, co miało miejsce dnia 27 grudnia 2013r., czym wiadomo Sądowi z urzędu – bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnieść bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 sierpnia 2013r. VI SA/Wa 1797/12 wyraźnie wskazał, że warunkiem podjęcia czynności w sprawie wydania świadectwa określonych w ustawie o grach hazardowych i powołanym rozporządzeniu jest wystąpienie o jego wydanie przez uprawniony podmiot. Jak wyżej wskazano taki wnioski taki został złożony pismami z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r. Gdyby organ zapoznał się z ich treścią, nie rozważałby sprawy w kategoriach wniosku o wyznaczenie terminu egzaminu. W konsekwencji, jak wskazał Sąd w cyt. postanowieniu - wystąpienie o wydanie świadectwa - powoduje "po stronie organu obowiązek zbadania legitymacji podmiotu do takiego wystąpienia, a w przypadku stwierdzenia, że podmiot nie jest uprawnionym podmiotem w rozumieniu przepisów powołanej ustawy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w stosownej formie procesowej umożliwiającej kontrolę stanowiska organu w tym zakresie przez sąd". Innymi słowy, mimo wniosków skarżącego o wydanie świadectwa zawodowego i – niejako "instrukcji" Sądu w sprawie VI SA/Wa 1797/12 co do dalszego procedowania organu celem ich rozpatrzenia – od uprawomocnienia się tj. od dnia 27 grudnia 2013r. do dnia wyrokowania organ nie podjął żadnych czynności pozostając w bezczynności. Jak bowiem wynika z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Z kolei § 2 art. 139 Ordynacji stanowi, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, poprzedzonego wszak prawomocnym postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2013r. wynika zatem, że sprawa powinna być rozpatrzona na podstawie tej ostatniej normy. Powinna być załatwiona niezwłocznie, skoro organowi znana była z urzędu treść postanowienia z dnia 14 sierpnia 2013r. w sprawie VI SA/Wa 1797/12. Ponadto Minister Finansów nie dochował obowiązku wynikającego z art. 140 § 1 Ordynacji stanowiącego, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) W niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie stanem faktycznym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012r. "Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło." W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności sprawy są oczywiste i niewątpliwie i wprost prowadzą do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, skoro do dnia rozprawy nie podjął żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania zainicjowanego przez skarżącą wnioskami z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r. i nie informował w ogóle skarżącej o przeszkodach w załatwieniu sprawy. Trzeba również podkreślić, że działania podjęte po wystosowaniu przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa – de facto pomijały treść wniosku i organ skupił się na czynności wyznaczenia terminu egzaminów, chociaż wniosek merytorycznie podlegał rozpatrzeniu w ramach żądania wydania świadectw zawodowych. Należy dodać ubocznie, że nie była przeszkodą w rozpatrzeniu sprawy kwestia, czy skarżąca miała, czy nie legitymację do złożenia takich wniosków. Niewątpliwie, co jest poza sporem, w dacie złożenia wniosków decyzja w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia nie była ostateczna. Można w tym miejscu powołać pogląd zajęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawach II GSK 619/13 i II GSK 620/13, który uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji i Ministra Finansów, że "w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne dotyczące cofnięcia udzielonego zezwolenia zostało zakończone poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zakładów bukmacherskich, to kontynuacja postępowania zażaleniowego (wpadkowego), wszczętego na skutek złożenia przez skarżącą zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia tegoż zażalenia, była w tym momencie bezprzedmiotowa". Także i na gruncie niniejszej sprawy - oznacza to, że w dacie złożenia wniosków skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r – "nadal była w toku konkretna sprawa administracyjna dotycząca zezwolenia na prowadzenie przez spółkę działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Postępowanie główne bowiem w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie zostało zakończone, gdyż decyzja wydana w I instancji przez Ministra Finansów dnia [...] marca 2012 r. nie była ostateczna, ponieważ spółka złożyła od niej odwołanie, przy czym decyzja w II instancji została wydana przez Ministra Finansów dnia [...] sierpnia 2012 r. Na mocy tej decyzji organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. cofającą udzielone spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich"(wyroki II GSK 619/13 i II GSK 620/13 – dostępne w internecie). Z tych względów, zdaniem Sądu, bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na niepodjęcie żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorowanie wszelkich terminów załatwienia sprawy, określonych w powołanych wyżej przepisach Ordynacji podatkowej. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.