II SA/Po 898/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił przyznania B. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę M. S. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie jej omawianej formy wsparcia ze środków publicznych. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i przeprowadzonych wywiadów środowiskowych ustalono, że B. D. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z córką A., a M. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z ostatniego świadectwa pracy skarżącej wynika, że była ona zatrudniona w okresie do dnia [...] maja 2009 r., a stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia przez pracownika. Następnie B. D. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, gdzie figuruje do dziś. M. S. legitymuje się natomiast orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] września 2013 r., znak [...], na mocy którego została ona zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że cierpi ona na nadciśnienie, niedotlenie mięśnia sercowego, ma częste zawroty głowy oraz kłopoty z pamięcią. Jest zdolna do podejmowania samodzielnie prostych czynności życiowych, wymaga natomiast pomocy innej osoby. M. S. oświadczyła przy tym, że nie wychodzi z mieszkania, porusza się tylko w mieszkaniu, co potwierdza, że faktyczną, codzienną opiekę nad nią sprawuje skarżąca. Źródłem utrzymania rodziny jest renta rodzinna M. S. i alimenty na córkę A. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wskazując zarazem, że B. D. nie spełniła wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ostatni stosunek pracy skarżącej ustał bowiem w dniu [...] maja 2009 r. i następnie zarejestrowała się ona jako osoba bezrobotna. Tymczasem stopień niepełnosprawności M. S. został ustalony w dniu [...] sierpnia 2013 r. Pismem z dnia [...] października 2013 r. B. D. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej matka jest osobą schorowaną i nie radzi sobie z prowadzeniem swojego gospodarstwa domowego. Informacje te potwierdza zaliczenie M. S. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Skarżąca zaznaczyła również, że nie rozumie, dlaczego odmówiono pomocy tak schorowanej osobie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 956 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (dz. U. z 20003 r. nr 198 poz. 1925), art. 16a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i ich ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło przy tym, że B. D. nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją matką. Stan niepełnosprawności M. S. został bowiem ustalony od dnia [...] sierpnia 2013 r., gdy tymczasem ostatnie zatrudnienia skarżącej ustało w dniu [...] maja 2009 r. Ponadto B. D. nie pobierała wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją matką, która także nie legitymowała się wcześniej innym orzeczeniem o niepełnosprawności. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. B. D. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej matka ma 83 lata, jest osobą schorowaną na zaniki pamięci, co niesie ze sobą wiele niebezpieczeństw. Jej dom ogrzewany jest piecem, co wymaga przyniesienia opału na 1. piętro. Ponadto M. S. potrzebuje pomocy osoby, która zrobi jej zakupy, będzie przebywała z nią w mieszkaniu i będzie się nią opiekowała. Tym bardziej, że posiada ona orzeczenie o niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlega prawidłowość zastosowanie przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm., dalej: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto w myśl art. 16a ust. 2 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że B. D. była osobą, na której spoczywał w świetle art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem matki M. S. Ponadto orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] września 2013 r., znak [...], M. S. została zaliczona na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, który został ustalony od dnia [...] sierpnia 2013 r. (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Jednocześnie z wyliczenia organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji) wynika, że łączny dochód w rodzinie osoby sprawującej opiekę i rodzinie osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi miesięcznie 482,26 zł, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego, które wynosi 623,00 zł, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959). W tym zakresie skarżąca spełniła wymogi, od których zależy przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczności te należy zarazem uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Wątpliwości w rozpatrywanej sprawie dotyczyły natomiast kwestii spełnienia przez skarżącą wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy administracji publicznej twierdziły, że skarżąca – zgodnie ze świadectwem pracy "J. I. P." (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji) – była zatrudniona ostatni raz w okresie od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] maja 2009 r., a następnie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. Stan niepełnosprawności M. S. datuje się natomiast od dnia [...] sierpnia 2013 r. Powyższa argumentacja nie jest jednak przekonująca w ocenie Sądu. Trzeba bowiem zauważyć, że ustawodawca nie definiuje w powołanej ustawie o świadczeniach rodzinnych wyrażenia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Interpretacja tego zwrotu został zatem pozostawiona organom stosującym tę ustawę. Wykładania omawianego pojęcia nie może zupełnie abstrahować od głównego celu, jaki ma spełniać specjalny zasiłek opiekuńczy. Wspomniane świadczenie stanowi bowiem formę rekompensaty za istotne ograniczenie możliwości zarobkowych w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą bliską. Dlatego niezbędne jest w tym zakresie wzięcie pod uwagę, czy osoba rezygnująca z dotychczasowej aktywności zawodowej nie postąpiłaby inaczej, gdyby nie zaistniała określona sytuacja rodzinna, związana z koniecznością opiekowania się członkiem rodziny. Ocena ta powinna być naturalnie zróżnicowana casu ad casum, lecz nie zmienia to ogólnej konkluzji, że zwrot "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie powinien być rozumiany tak wąsko jak to uczyniły organy administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie. Niesłuszne jest bowiem w szczególności wiązanie przez organy administracji publicznej niespełnienia omawianego wymogu z faktem zarejestrowania się skarżącej w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. W tej mierze należy zauważyć, że według art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.), bezrobotny to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarodkowej, co do zasady nieucząca się już w szkole, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. W przepisie tym ustawodawca wymienia także okoliczności wyłączające uzyskanie statusu bezrobotnego, do których w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j powołanej ustawy zalicza się w szczególności pobieranie na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Taka konstrukcja art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j powołanej ustawy nie pozwala zatem w ocenie Sądu na wyciągnięcie ogólnego wniosku, że osoba bezrobotna ex lege nie może spełnić analizowanej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten wskazuje bowiem jedynie, że otrzymanie specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia taką osobę statusu bezrobotnego. Oznacza to z kolei, że osoba bezrobotna może skutecznie ubiegać się o omawianą formę wsparcia ze środków publicznych, a wymieniony przepis zakazuje jedynie kumulowania świadczeń rodzinnych i świadczeń przewidzianych w związku z utratą zatrudnienia. Tym samym złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego może być poczytywane za równoznaczne z deklaracją zgody na utratę statusu bezrobotnego w przypadku przyznania tego świadczenia. Składając powyższy wniosek zainteresowana osoba oświadcza bowiem, że nie jest już gotowa do pojęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą bliską, co z kolei prowadzi do wniosku, że następuje wtedy rezygnacja z możliwości uzyskania dochodu w wyniku znalezienia pracy. Trzeba jednocześnie podkreślić, że na osobie bezrobotnej ciąży szereg obowiązków wymienionych w art. 74 i art. 75 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Obejmują one m.in. obowiązek zawiadomienia o znalezieniu pracy, przyjęcia (co do zasady) złożonej propozycji pracy, podjęcia szkolenia, przygotowania do zawodu lub stażu. Sprawowanie opieki nad osobą bliską wyklucza natomiast lub istotnie ogranicza możliwość wywiązania się z tych obowiązków. Dlatego też złożenie przez osobę bezrobotną wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wywołuje skutek zbliżony do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i tak też co do zasady powinno być interpretowane. Taką konkluzję wzmacnia fakt, że ustawodawca nie wykluczył expressis verbis w art. 16a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych osób bezrobotnych z kręgu podmiotów legitymowanych do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie osoby nie zostały bowiem wymienione w art. 16a ust. 8 cytowanej ustawy, określającym osoby, którym wspomniane świadczenie nie może być przyznane. Katalog ten ma z charakter zamknięty, a ponadto jako wyjątek od ogólnej reguły z art. 16a ust. 1 i 2 tejże ustawy nie może być samowolnie uzupełniany przez organy administracji publicznej i nie podlega wykładni rozszerzającej. Podobnie stanowisko zaprezentowano również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 776/14; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 108/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Abstrahując od wskazanej wyżej wady, jaka legła u podstaw rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji publicznej, należy jeszcze zauważyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie zawiera jednoznacznego dowodu potwierdzającego zarejestrowanie się B. D. w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej. W tej mierze załączono bowiem jedynie wydruk, nieopatrzony datą, o znaku [...], który jak można przypuszczać jest zestawieniem harmonogramu spotkań skarżącej w powiatowym urzędzie pracy (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Treść tego dokumentu nie pozwala jednak określić celu, w jakim został on sporządzony, oraz okoliczności, których ma on dowodzić. Uchybienie to ma charakter istotny, gdyż jak wskazano wcześniej, złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez osobę bezrobotną powinno być co do zasady interpretowane jako rezygnacja przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Takiego skutku nie powinno się natomiast wiązać ze złożeniem wskazanego wniosku przez osobę jedynie poszukującą pracy, na której nie ciążą takie obowiązki, jak na osobie bezrobotnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w powyższym zakresie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Przepisy te nakładają bowiem na organy administracji publicznej obowiązek rzetelnego i starannego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy. Wytyczne te nie zostały natomiast w pełni zrealizowane w kontrolowanym postępowaniu. Sąd pragnie jednocześnie zaznaczyć, że kwestia ustania ostatniego stosunku pracy skarżącej w dniu [...] maja 2009 r., a więc przed dniem [...] sierpnia 2013 r., który został wskazany jako data ustalenia stopnia niepełnosprawności, nie powinna być interpretowana na niekorzyść B. D. Organy administracji publicznej powinny bowiem skupić się jedynie na ocenie tego, czy w chwili złożenia wniosku skarżąca spełniała przesłanki, o jakich mowa w art. 16a powołanej ustawy o świadczenia rodzinnych, a w szczególności czy była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] (k. nienumerowane akt adm. organu II instancji), z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie prawa procesowego, tj. art., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie powinno zbadać, czy skarżąca w dacie skaładania wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego była zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i następnie dokonać oceny tej okoliczności pod kątem rezygnacji z zatrudnienia, kierując się przytoczonymi wyżej wskazaniami Sądu. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.